Ämterpatronage, Machtmissbrauch und Korruption: Parteibuchwirtschaft in öffentlichen Unternehmen

Tagungsbericht über die Jahreskonferenz von Transparency Deutschland in München, Siemensforum

Die Idee zum Thema dieser Tagung entsprang jahrelangen frustrierenden Erfahrungen im Stadtstaat Hamburg, in dem praktisch kein öffentliches Führungsamt besetzt wird, ohne dass parteipolitisches Kalkül die wesentliche Rolle spielt. Fachliche Qualifikation wird für eine Führungsposition in einem öffentlichen Unternehmen weit seltener eingefordert als politische Loyalität zur parteipolitischen Mehrheit.

 

Ähnlich wie in Hamburg wird nach wie vor in Köln verfahren, und so ging man jahrzehntelang auch in Frankfurt und Berlin vor; aber auch die Landesregierungen und die öffentlichen Unternehmen, die den Ländern gehören - die Rundfunkanstalten eingeschlossen -, folgen diesem Prinzip.

 

So lag es für Transparency International nahe, sich mit der Rolle der Ämterpatronage in der öffentlichen Verwaltung auseinander zu setzen; denn Korruption geschieht nicht nur mit Geld. Eine Vorbereitungsgruppe mit Prof. Dr. Dieter Biallas, Prof. Dr. Jürgen Marten, Dr. Anke Martiny erarbeitete ein Tagungskonzept, und TI Deutschland vergab im Frühsommer einen Forschungsauftrag an Prof. Dr. Manfred Röber von der Fachhochschule für Technik und Wirtschaft in Berlin und bat ihn, sich die Besetzungspraxis von Führungsämtern in der öffentlichen Wirtschaft einmal genauer anzusehen und sie mit den Usancen der Privatwirtschaft zu vergleichen.

 

Die Tagung wurde von rund siebzig Menschen besucht. Leider war die Zahl der beteiligten Kommunalpolitiker und der Vertreterinnen und Vertreter aus den Kommunalverbänden weit geringer als angestrebt. Hier hat offenkundig die Öffentlichkeitsarbeit von TI Deutschland nicht ausgereicht, genügend Neugier auf diese Veranstaltung zu machen. Besonders bedauerlich war das demonstrative Desinteresse von CSU und Hanns-Seidel-Stiftung. - An der vorab veranstalteten Pressekonferenz zur Vorstellung des Untersuchungsergebnisses von Prof. Röber nahmen AP, Süddeutsche Zeitung, Münchner Merkur, Frankfurter Rundschau, Bayerischer Rundfunk und Wirtschaftswoche teil.

 

Zu den Vorträgen im einzelnen (das Programm der Tagung ist diesem Protokoll beigefügt):

 

1. Klaus Jungfer, Stadtkämmerer der Landeshauptstadt München, wies in seinem Grußwort ausdrücklich darauf hin, dass er eine Zeit seines Berufslebens als Staatsanwalt für Wirtschaftsstrafsachen verbracht habe und daher wohl wisse, dass Geld - öffentliches wie privates ? das Schmiermittel der Korruption darstelle. Der Gebrauch des Begriffs "Parteibuchwirtschaft" ist aber nach Jungfers Ansicht geeignet, ein Vorurteil zu befestigen, das die Parteien im demokratischen Staat stigmatisiert. "Es ist nämlich nicht wahr, dass Mitglieder politischer Parteien prinzipiell weniger befähigt oder weniger geeignet für die Anforderungen bei öffentlichen Leitungsfunktionen sind als andere." Einen Grund für dieses Vorurteil sieht Jungfer darin: "Wenn Sparkassendirektoren, Vorstandsmitglieder von Landesbanken, von Lotto- und Spielbankunternehmen hierzulande besser entlohnt werden als Ministerpräsidenten oder Oberbürgermeister, deren Gehälter im Amtsblatt stehen, kann der Verdacht auftreten, dass es sich um Pfründen handelt, die als Belohnung für Wohlverhalten vergeben werden." Aber Jungfer meinte abschließend, dass eine Gesellschaft, "die in ihrer Privatwirtschaft Absahnerqualitäten zulässt und schützt, ja sogar kultiviert", keine guten Karten hat, Pfründenwirtschaft in Staats- und Kommunalunternehmen wirksam zu verhindern.

 

2. Prof. Dr. Dieter Biallas, Vorstandsmitglied von TI Deutschland, begründete, warum sich TI Deutschland für die Besetzung von Führungspositionen in öffentlichen Unternehmen und Organisationen interessiert. Er wies erneut auf die besondere Macht der Parteien hin und betonte, dass die Anstrengungen von TI Deutschland darauf zielen, öffentliche Aufmerksamkeit darauf zu lenken, dass man sich gegen korruptive Machenschaften wehren muss.

 

3. Prof. Dr. Manfred Röber, Fachhochschule für Technik und Wirtschaft, Berlin, ging unter der Überschrift "Das Parteibuch ? Schattenwirtschaft der besonderen Art?" der Frage nach, nach welchen Kriterien öffentliche Führungsämter besetzt werden, welche Zwecke damit verfolgt werden und wer die nötige Kontrolle ausübt. Röber fand den Titel für die ihm gestellte Aufgabe nicht besonders glücklich, denn im Kern sei Patronagepolitik ambivalent. Eine politische Steuerung von Großorganisationen sei dann eine angemessene Personalpolitik, wenn es das politische Ziel sei, Qualität und Standard bestimmter öffentlicher Aufgaben zu kontrollieren. Voraussetzung sei allerdings, dass dies transparent und an objektiven Kriterien überprüfbar geschehe.

 

Bisher gibt es keine systematischen wissenschaftlichen Untersuchungen über Art und Umfang der Parteipolitisierung öffentlicher Unternehmen. Ein Interesse an dieser Frage ist aber allein schon dadurch berechtigt, dass die öffentliche Wirtschaft insgesamt rund zwei Millionen Beschäftigte zählt und rund zehn Prozent der gesamten Bruttowertschöpfung schafft. In manchen Städten sind bis zu fünfzig Prozent der kommunalen Wirtschaft in öffentlicher Hand.

Im Rahmen der zur Verfügung stehenden Zeit war diese Aufgabe auch für Röber nicht zu leisten. Deshalb versuchte er, eine möglichst umfassende Bestandsaufnahme zu Fragen der strategischen Steuerung und des Personalmanagements in öffentlichen Unternehmen vorzunehmen. Dazu wurden die rechtlichen Grundlagen der öffentlichen Unternehmen zusammengestellt und vergleichend analysiert. Außerdem wurden insgesamt 87 Beteiligungsberichte von öffentlichen Unternehmen aus Bundesländern und Großstädten ausgewertet und umfangreiche Literatur- und Internet-Recherchen - auch im WHO'S WHO - durchgeführt, um Informationen zur politischen Steuerung der öffentlichen Unternehmen und zum Personalmanagement dieser Unternehmen zu erhalten. Dabei erwies sich, dass insbesondere Daten über die beruflichen Biographien der Vorstandsmitglieder kaum zu erhalten sind und dass verlässliche Angaben darüber, wie die Gebietskörperschaften ihre Unternehmen steuern, weitgehend fehlen.

Im Personalmanagement der öffentlichen Unternehmen stellte Röber eine Reihe erheblicher Defizite fest: nur 19 Prozent der befragten Städte wenden für alle öffentlichen Unternehmen ein strategisches Beteiligungscontrolling an; nur 44 Prozent schreiben alle Vorstands- oder Geschäftsführungsposten öffentlich aus, oft aber auch nur in der Regionalpresse; nur 24 Prozent der Städte beschreiben in diesen Anzeigen präzise das Anforderungs- und Eignungsprofil der Kandidaten; nur 2 Prozent der Städte schalten bei der Suche unabhängige Personalberater ein, und nur ein gutes Drittel der Städte greift für einige dieser Posten auf strukturierte Auswahlverfahren wie z.B. Assessment Centers zurück. Damit entspricht das Personalmanagement der öffentlichen Wirtschaft keineswegs dem Standard, der in der Privatwirtschaft inzwischen üblich ist, und die Zurückhaltung, über biographische Entwicklungen von Leitungskräften Auskunft zu geben, nährt den Verdacht, dass hier nach parteipolitischen Kriterien und nicht sachgerecht entschieden wurde.

 

4. Dietrich Wersich, Mitglied des Untersuchungsausschusses "Filz" der Hamburger Bürgerschaft, ging unter der Überschrift "Das Kontrollinstrumentarium - ein löchriges Sieb" der Frage nach, inwieweit Opposition, Untersuchungsausschüsse, der Rechnungshof und die Medien imstande sind, Misswirtschaft und "Filz" bei öffentlichen Unternehmen aufzudecken und zu ahnden. Er stellte fest, wenn in Hamburg alles nach Gesetz und Recht abgelaufen wäre, dann hätte es den Untersuchungsausschuss nicht geben müssen. Aber alle genannten Stellen seien bisher nicht in der Lage gewesen, offenkundige Misswirtschaft abzustellen: Minderheitenrechte im Untersuchungsausschuss seien zu schwach, der Landesrechnungshof habe immer wieder gemahnt, aber es sei nichts geschehen, die lokalen Journalisten zeigten sich als von der politischen Mehrheit zu abhängig. Ob aus dem Abschlussbericht des Untersuchungsausschusses, der rund 1500 Seiten umfasse, nun die richtigen Konsequenzen gezogen würden, erscheine ihm fraglich.

 

5. Die Landrätin des Landkreises Südliche Weinstraße, Frau Theresia Riedmaier, befasste sich mit dem Problem "Privatisierung ? ein Zaubermittel gegen Parteibuchwirtschaft?" und konzentrierte sich auf zwei persönliche Erfahrungsbereiche: das öffentlich-rechtliche Rundfunksystem und seine Gremien und die kommunal verankerten Sparkassen. In beiden Fällen betonte sie, dass hier die öffentliche Verantwortung ein wichtiges Korrektiv gegen das reine Profitinteresse des privaten Rundfunks oder des privaten Bankgewerbes sei. Wichtig an der öffentlichen Wirtschaft sei die Ermöglichung von Pluralismus und die Übernahme kommunaler Verantwortung, die politisch kontrolliert werden könne. Ihre persönlichen Kriterien bei der Auswahl von Führungspersonal seien Sachkompetenz, Engagement, persönliches Profil und Unabhängigkeit; selbstverständlich würden seit ihrem Amtsantritt alle Stellen öffentlich ausgeschrieben. Nur dann behalte auch sie ihre Unabhängigkeit von parteipolitischen Übergriffen und mache sich politisch unangreifbar. Privatisierung könne durchaus ein Beitrag dazu sein, die Parteien in die Schranken zu weisen; aber das Beispiel der privatisierten Müllentsorgung zeige, dass dies keineswegs ein Fortschritt sein müsse. Denn die private Wirtschaft sei politisch nicht zu kontrollieren, und öffentliche Aufgaben entglitten damit der politischen Führung.

 

6. Till Tolkemitt, Hamburg, hat kürzlich über Lottogesellschaften und Spielbanken und deren politische Kontrolle promoviert. Er sprach über die Frage "Wer sind die eigentlichen Profiteure des staatlich sanktionierten Glücksspiels?" Er stellte die rechtlichen Grundlagen des Glücksspiels dar. Glücksspielunternehmen zeigen Monopolstrukturen, weil sie nach der Lotterieverordnung von 1937 staatlich zugelassen werden müssen. Die Mittelvergabe muss im öffentlichen Interesse liegen, was durch die Länderfinanzministerien kontrolliert wird. Einzig das Land Schleswig-Holstein verlangt aber einen öffentlich kontrollierbaren Nachweis über Einnahmen und Ausgaben. In allen anderen Bundesländern gibt es keinerlei Kontrolle über die gewöhnlich hohen Kosten der Unternehmen, weder durch die "Konsumenten", noch durch Wettbewerb, noch durch die "Eigentümer". Es stellt sich die Frage, warum diese Unternehmen in öffentlichem Besitz sind.

 

7. Hartmut Bäumer, Geschäftsführer einer Public Management Consulting GmbH und vormaliger Regierungspräsident von Mittelhessen, stellte einen Vergleich zwischen öffentlicher und privater Wirtschaft an und betonte, dass es vor allem der fehlende Wettbewerb sei, der die öffentlichen Unternehmen an verkrusteten Strukturen festhalten lasse: "Im öffentlichen Bereich sind die strukturellen Kontrollmechanismen angesichts der Interessenverflechtung mit der Politik nicht ausreichend oder dysfunktional". Es sei ein Fehler der Politik, dass die Parteien sich nicht öffnen und transparenter werden in ihren Entscheidungsstrukturen.

 

8. Zusammenfassung: Dieter Biallas fasste das Ergebnis der Tagung in acht Punkten zusammen:

  1. Es herrscht weitgehende Übereinstimmung in der Analyse der Missstände.
  2. Die öffentlichen Unternehmen werden als eine Organisationsform von Wirtschaft nicht in Frage gestellt. Die Wahl der Rechtsform für ein Unternehmen ist und bleibt offen.
  3. Öffentliche Unternehmen haben aber andere Aufgaben als die Privatwirtschaft. Daraus leitet sich ein Anspruch ab, den die Politik erfüllen muss.
  4. Politischer Einfluss über die öffentlichen Unternehmen wird bejaht, aber es darf kein parteipolitischer Einfluss sein. Notwendig sind Unternehmensstrategien für öffentliche Unternehmen, aus denen sich die Notwendigkeit des politischen Einflusses ergibt.
  5. Die besondere Verantwortung der öffentlichen Unternehmen muss sich in der Art der Personalrekrutierung niederschlagen. Hier muss sich die Politik deutlich umstellen, denn es wird viel größere Professionalität, mehr Transparenz und vor allem auch Pluralismus/Wettbewerb erwartet.
  6. Aufsichtsräte müssen in Zukunft unter professionellen Gesichtspunkten besetzt werden. Nötig sind in diesen Funktionen auch "politische Laien".
  7. Die öffentlichen Unternehmen brauchen die Konkurrenz durch den Markt. Die politische Kontrolle muss sicherstellen, dass die öffentlichen Unternehmen ihre Aufgaben auch optimal wahrnehmen.
  8. Eine Entflechtung von Macht und ein Strukturwandel bei den öffentlichen Unternehmen muss einsetzen, um die Parteienmacht zu brechen. Dazu bedarf es viel öffentlicher Aufmerksamkeit. Dies wollte diese Tagung leisten.

 

9. Dieter Biallas hat auf Wunsch des Vorstands das Tagungsergebnis ausführlich und schriftlich zusammengefasst. Dies wird die Grundlage der weiteren Arbeiten an diesem Thema sein.

 

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