Verhaltenskodizes für Abgeordnete als Mittel gegen politische Korruption

von Anne van Aaken

Interessensverflechtungen zwischen Politik und Wirtschaft sind dann für einen demokratischen Rechtsstaat besonders gefährlich, wenn sie nicht transparent sind. Potentiellen Interessenskonflikten von Abgeordneten versuchen Demokratien unterschiedlich zu begegnen. Zwar sind die Verhaltenskodizes für Abgeordnete vielfältig, aber es können zwei grundlegende Paradigmen unterscheiden werden: zum einen gibt es Inkompatibilitätsregelungen, d.h. Abgeordnete dürfen neben ihrem Mandat keine oder nur eingeschränkt andere Tätigkeiten ausüben, zum anderen unterliegen die politischen Mandatsträger Anzeige- bzw. Veröffentlichungspflichten.

Unter Inkompatibilitäten sind Unvereinbarkeitsnormen des öffentlichen Rechts zu verstehen, welche die Vereinigung bestimmter öffentlicher Funktionen mit anderen Ämtern, Betätigungen oder Berufen für unzulässig erklären. Dadurch wird zumindest während der Zeit des parlamentarischen Mandats Unvereinbarkeit mit einem anderen Mandat (etwa in einer anderen gesetzgebenden Körperschaft), einem anderen Amt (etwa eines Richters) oder einer „normalen“ Berufstätigkeit (etwa einem Aufsichtsratsmandat) statuiert. Letztgenannte Inkompatibilität wird als wirtschaftliche Inkompatibilität bezeichnet, bei der das Mandat von wirtschaftlichen Interessen frei gehalten werden soll. Dieser Ansatz ist in einigen OECD-Ländern verbreitet (etwa in Frankreich, Italien, Österreich, Australien und Griechenland), wird aber in Deutschland wegen seines Verständnisses vom „Bürgerparlament“, welches nicht nur aus Berufspolitikern bestehen soll, weniger akzeptiert.

Statt Inkompatibilitätsvorschriften kann auch der Weg über die Offenlegung privater Interessen beschritten werden. Hier liegt der Gedanke zugrunde, dass nicht die Abstimmungsentscheidung kontrolliert wird, sondern dass die der Entscheidung des Mandatsträgers zugrunde liegende Motivation aufgedeckt wird. Dieser Weg wird von Deutschland eingeschlagen und gilt auch in vielen ausländischen Parlamenten. Dabei gehen jedoch die Offenlegungspflichten in vielen Ländern weiter als in Deutschland. Hier seien exemplarisch Estland und die USA kurz vorgestellt.

Die Vereinigten Staaten stehen in Bezug auf Veröffentlichungspflichten von Abgeordneten mit an der Weltspitze. Als Reaktion auf den Watergate-Skandal enthält der „Ethics in Government Act“ ein extrem detailliertes System von Offenlegungsvorschriften für Mitglieder des Repräsentantenhauses und Senatoren. Alle Tätigkeiten von Abgeordneten in Unternehmen und Organisationen müssen angegeben werden, auch persönliche finanzielle Transaktionen, wenn bestimmte Mindestbeträge (wobei diese variieren, aber um 200 US-Dollar liegen) überschritten werden.

Kongressmitglieder unterliegen Einkommensbeschränkungen aus der an sich erlaubten privaten Berufstätigkeit neben dem Mandat. Das daraus resultierende Einkommen darf nicht mehr als 15% der Diäten betragen. Mit der Reform des “Ethics of Government Act” 1989 wurde ein generelles Verbot der Annahme von Honoraren für Vorträge und Artikel eingeführt, während diese zuvor nur anzeigepflichtig waren. Zudem gibt es für die Ausübung bestimmter Tätigkeiten generelle Einkommensverbote: So dürfen Abgeordnete kein Einkommen für Tätigkeiten, die ein Treueverhältnis beinhalten („fiduciary relationship“), annehmen (u.a. Dienstleistungen von Ärzten, rechtsberatenden Berufen, Immobilien- und Versicherungsdienstleistungen). Zudem ist Einkommen aufgrund einer geschäftlichen Verbindung mit einer Unternehmung, die professionell Dienstleistungen solcher Art erbringt, verboten. Weiterhin besteht auch ein Werbeverbot, in dem Sinne, dass der Name des Abgeordneten von diesen Unternehmen nicht verwendet werden darf. Dieselben Vorschriften verbieten es auch, dass ein Abgeordneter Einkommen als Vorstand oder Aufsichtsrat einer Unternehmung ohne vorherige Zustimmung des “Committee on Standards of Official Conduct” erhält.

Die Angaben der Abgeordneten müssen jährlich zum 15. Mai erfolgen und werden öffentlich gemacht. Nicht- oder Falschangaben werden geahndet, wobei die Zivilstrafe nicht mehr als 5.000 $ betragen darf. Ein Verstoß gegen die Verhaltenspflichten kann parlamentarische Sanktionen bis hin zu einem gänzlichen Ausschluss wegen eines der Würde des Hauses abträglichen Verhaltens auslösen.

Estland gehört zu den neuen EU-Staaten, deren Rechtsordnung einen sehr hohen Standard der Korruptionsbekämpfung aufweist. Ein Anti-Kor­rup­tions­gesetz aus dem Jahre 1995 (1999 modifiziert) legt die Grundlagen für präventive Maßnahmen und beinhaltet einen Ethikkodex für Amtsträger, womit auch Abgeordnete erfasst werden. Estland kombiniert Inkompatibilitätsregelungen mit weitreichenden Publikationspflichten. Durch eine Generalklausel wird auch politischen Mandatsträgern verboten, Tätigkeiten auszuüben, die die Gefahr eines Interessenkonfliktes bergen. Allerdings werden Entscheidungen, die allgemeine Gesetze betreffen, mithin die legislative Tätigkeit, ausgenommen.

Zudem werden weitreichende Erklärungen der Amtsträger zu ihren Vermögensverhältnissen verlangt. Auch Abgeordnete müssen jährlich ihre Vermögensverhältnisse deklarieren. Vermögensverhältnisse von Verwandten (außer bei Gemeinschaftseigentum) sind jedoch nicht anzeigepflichtig. Die Erklärungen der Abgeordneten und anderer Politiker müssen gegenüber dem parlamentarischen Antikorruptions-Komitee abgegeben werden. Dieses ist auch für die Überwachung der Richtigkeit der Angaben und die Einhaltung der Regelungen zu den Beschäftigungsverhältnissen verantwortlich. Die Angaben werden in einem Annex zum Amtsblatt veröffentlicht und sind auch vollständig elektronisch verfügbar. Werden die Erklärungen nicht oder unrichtig abgegeben, so wird auch dies veröffentlicht. Weiterhin sind dafür Geldbußen in Höhe von ca. 1.200 Euro vorgesehen. Wird eine notwendige Anzeige unterlassen, so droht eine Buße von 50-100 Tagesätzen der jeweiligen Gehaltshöhe oder eine Gefängnisstrafe bis zu einem Jahr.

Erschienen im Rundbrief Nr. 31, Januar 2005