Transparency International kämpft weltweit gegen Korruption. Die Organisation wurde 1993 gegründet und ist mittlerweile in fast 100 Chaptern weltweit tätig. Das deutsche Chapter hat über 1000, darunter mehr als 45 korporative, Mitglieder. Transparency International Deutschland arbeitet bundesweit in Regionalgruppen und in Arbeitsgruppen. Ziel ist es, dem Spinnennetz der Korruption ein weltweites Netzwerk für Integrität entgegen zu setzen. Transparency International arbeitet in Koalitionen mit Kräften aus Zivilgesellschaft, Politik und Wirtschaft zusammen, um Korruption wirksam zu bekämpfen. Die Werte der Organisation sind  Verantwortlichkeit, Integrität, Solidarität, Zivilcourage, Rechtstaatlichkeit und Demokratie.

Transparency International befasst sich mit den Öffentlich-Privaten  Partnerschaften unter dem Gesichtspunkt der Korruptionsprävention und der Schaffung eines Integritätssystems.

Unter den Mitgliedern von Transparency International gibt es unterschiedliche Auffassungen zu ÖPP. Transparency International hat bisher kein Themenpapier verabschiedet, so dass diese Anmerkungen nicht die Sicht der Gesamtorganisation darstellen.

Allerdings empfiehlt Transparency International Deutschland für die Öffentlich-Privaten Partnerschaften die Anwendung von Maßnahmen und Instrumenten,  die wir unter dem Gesichtspunkt der Eindämmung von Korruption und  Sicherung von Integrität bei Öffentlich-Privaten Partnerschaften für erforderlich halten.

704 Milliarden € beträgt der Investitionsbedarf auf der kommunalen Ebene für den Zeitraum 2006 bis 2020 - so schätzt das renommierte Deutsche Institut für Urbanistik in einer Studie aus 2008. Das ist ein gigantischer Bedarf, der sich natürlich in Ost und West und großen und kleinen Städten sehr unterschiedlich verteilt – er umfasst sowohl die soziale wie die technische Infrastruktur, Neuinvestitionen wie Instandhaltung und Rückbau als Folge demografischer Entwicklungen. Gigantisch.

In dieser Zeit knapper öffentlicher Mittel stellen sich viele Fragen: Wie kann die öffentliche Infrastruktur gesichert und fortentwickelt werden, in wirtschaftlich sinnvoller, zukunftsorientierter und rechtlich einwandfreier Weise? Gebühren, Abgaben, Steuern – das sind die Finanzierungsquellen des Staates – wie können die Ressourcen optimal eingesetzt werden?Welche Instrumente stehen zur Verfügung, um die Bedarfe von Wirtschaft und Gesellschaft in angemessener – ohne unvertretbares Übermaß – und in verantwortlicher Weise gegenüber Mensch und Umwelt zu berücksichtigen? Wie kann Generationengerechtigkeit bei der Finanzierung gewahrt werden? Schließlich: Wie sollen diese Belange in den konkreten Projekten bzw. bei der Umsetzung der konkreten Verträge gewährleistet und durchgesetzt werden? Sind ÖPP ein geeignetes Instrument?

Es gibt zu recht viele kritische Stimmen. Stimmen, die Fragen zur Wirtschaftlichkeit, zur nachhaltigen Finanzierung, zum Vergaberecht und der Verfügbarkeit der nach dem Grundgesetz in überwiegend  öffentlicher Verantwortung liegenden Bereiche der Daseinsvorsorge stellen. Fachleute haben wegen der Mängel und der schmalen Daten für gerechnete Risiken eine ablehnende Haltung eingenommen. Die Finanzierungsseite hat in der Vergangenheit in zahlreichen Fällen Sensibilität für die besondere Verantwortung des öffentlichen Sektors – Stichwort: Forfaitierung mit Einredeverzicht – vermissen lassen.

Vor allem aber wird Transparenz eingefordert, von der Zivilgesellschaft, um die häufig stark in deren Belange eingreifenden Großprojekte kritisch begleiten und Vorschläge einbringen zu können, von den öffentlichen Finanzverantwortlichen und Prüfern, um die besondere Verantwortung im Umgang mit öffentlichen Mitteln zu gewährleisten und von Fachleuten, um einen offenen, plausibilisierten und berechenbaren Weg des Umgangs von Risiken einzufordern. Transparenz ist ein Instrument, um Vertrauen zu schaffen – in den Markt ebenso wie in öffentliche Handlungen.

Für meinen Blickwinkel ist dies entscheidend: Integrität von Markt und öffentlichem Handeln ist „unser Kerngeschäft“.  Denn Intransparenz und Korruption – von Transparency Deutschland definiert als Missbrauch anvertrauter Macht – gehen Hand in Hand.

1. Wirtschaftlichkeit des ÖPP nach Haushaltsrecht

BHO und LHOen ist ein öffentlich zugänglicher, wenngleich selbstverständlich nach fachlichen Prinzipien durchzuführender Vergleich: Erforderlich ist die weitere Entwicklung des Wirtschaftlichkeitsvergleichs. Die  betriebswirtschaftliche Lehre und Praxis hat auf eine Reihe von offenen Fragen hingewiesen, die valide Aussagen zum Wirtschaftlichkeitsvergleich erschweren. Insbesondere der Public Sector Comparator (PSC) bedarf der kritischen Analyse und Fortentwicklung. Zu Recht wird von Experten auf das Erfordernis einer systematisch aufgebauten und öffentlich zugänglichen Datenbank hingewiesen. Die Kritikpunkte liegen vor allem in der wenig objektivierten Bewertung von Risiko und Eintrittswahrscheinlichkeit. Verlässliche Datenreihen fehlen. Das wird zu recht kritisch diskutiert, denn eine verlässliche Risikokalkulation für das ÖPP (auch während seiner Durchführung) ist ein wesentliches Element der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung und damit der Entscheidung für oder gegen eine öffentlich-private Zusammenarbeit. Die Einzelheiten hierzu sind unklar und umstritten. Es hat sich gezeigt, dass vor allem bei Wirtschaftlichkeitsuntersuchung/Wirtschaftlichkeitsvergleich und wegen der Besonderheiten des unvollständigen Vertrags bei den sehr komplexen und lang dauernden Infrastrukturprojekten die spezifischen Einfallstore für Kollusion bis hin zur Korruption liegen können. Hier wird nur die Entwicklung eines verfahrensbezogenen Instrumentariums weiter helfen.

Im öffentlichen wie im privatwirtschaftlichen Bereich sieht sich die Revision und Rechnungsprüfung gestiegenen Anforderungen gegenüber. Dem müssen Regelungen für ÖPP-Infrastrukturprojekte Rechnung tragen. Das Stichwort lautet: Vorausschauendes Performance-Controlling des ÖPPs. Aber ist das tatsächlich zu leisten? Erforderlich sind mehr systematisierte und objektivierte Daten auch in diesem Zusammenhang.

2.  Vergaberecht

In der Regel geht es um Vergaben für die Laufzeit des  Projektes: Die Anwendung von Vergaberecht muss gewährleistet sein. Dazu bedarf es verstärkter Bemühungen im Bereich Compliance sowie der  kontinuierlichen und verlässlichen Überprüfung. Das Integritätspaktkonzept  von Transparen kann hier als erprobtes und wirksames Instrument gute Dienste leisten.  Ich komme noch einmal darauf zurück.
Bei ÖPP steht nach wie vor das Leitbild des Generalunternehmers im Vordergrund. Das ist nicht unumstritten, vor allen hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit der Maßnahme. Darauf möchte ich hier nicht eingehen. Zu gewährleisten ist in jedem Falle, dass die Zuverlässigkeit des Generalunternehmers selbst und seiner Subunternehmen von Anbeginn ein zentrales Thema des Projektes ist. Hierzu ist die Kontrolle anhand verfügbarer Korruptionsregister  in nationalem, bundesstaatlichem und internationalen Rahmen wesentlich. Mit Blick auf die Finanzierung von ÖPP sind hier nicht nur die Akteure des Projektes selbst, sondern auch die Geldgeber und der Staat gefragt: Die im internationalen Maßstab und in einzelnen Bundesländern erfolgreich angewendeten Korruptionsregister sollen aus der Sicht von TI  in die Vergaben und die Finanzierungsvorschriften einbezogen werden, wie das bei der Weltbank schon lange – und nicht nur für ÖPP – erfolgreich der Fall ist.

3. Transparenz der Risiken – Legitimation und Vertrauen in öffentliche Entscheidungen

Entscheider und Verwalter/Ausführende müssen Kontrolle gewährleisten und (Ziele! nachhaltige öffentliche Finanzwirtschaft und Wirtschaft) in den verschiedenen  Stadien des Projektes und während seiner Laufzeit die Zielerreichung bewertend begleiten. Entsprechende gründliche Vorüberlegungen und Darstellungen müssen im Sinne einer Risikoanalayse vom öffentlichen Partner vor Abschluss der Vereinbarung behandelt werden. Und es müssen die dafür erforderlichen Strukturen in der Projektkonzeption geschaffen werden.

Kritische Autoren weisen an dieser Stelle  auf Transparenzdefizite und widersprüchliche Interessenslagen in der Diskussion um ÖPP hin wie:

• die fehlende einheitliche Statistik

• nicht eingelöste und überhöhte Versprechen zur Effizienzsteigerung,

• auf die besondere Interessenskonstellation bei der Finanzbranche, die rentable Anlagemöglichkeiten vor dem Hintergrund eines stark anwachsenden Kapitalanlagemarktes sucht

• aber auch bei den öffentlichen Gebietskörperschaften, die nach Möglichkeiten suchen, Projekte trotz Krise der öffentlichen Haushalte zu finanzieren.

Diese Mängel und Defizite sind geeignet, durch interessensgeleitete Fehlentscheidungen das Vertrauen in die öffentlichen Entscheidungen zu untergraben. Eine wichtige Rolle bei der Überwindung stellen Erhöhung von Transparenz und Wirkungsanalyse durch die Einführung der  modifizierten Rechnungslegung nach kaufmännischen Grundsätzen und die Bilanzierung nach modifizierten Grundsätzen des HGB in der Fassung des Bilanzrechtsmodernisierungsgesetzes, also insbesondere hinsichtlich der bilanziellen Wirkung von Leasing-, Factoring und Finanzinstrumenten dar. Dies gilt jedenfalls auf kommunaler Ebene und im Grundsatz in allen Bundesländern, so dass die entsprechenden langfristig wirkenden ressourcenbezogenen Effekte eines ÖPP nun besser – öffentlich zugänglich - abgebildet  und damit festgestellt werden können.

4. Systematische Auswertung während der Laufzeit des öffentlich-privaten  Vorhabens – Transparenzbericht

Zur begleitenden Kontrolle der erwarteten/gesetzten Ziele des Vorhabens macht die Erstellung eines Transparenzberichtes für PPP Sinn: Budäus/Grüb haben ein interessantes Konzept vorgelegt. Danach besteht der Transparenzbericht aus vier Elementen:

• dem Risikobericht
• dem  Leistungsbericht (einschl. Qualitätssicherung)
• dem Ressourcenbericht und
• dem Organisationsbericht.

Ergebnisse und Verantwortlichkeiten sind auf diese Weise transparent und können begleitend zum Vorhaben auch der interessierten Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.

Diese Verpflichtung richtet sich an beide Partner, also gerade auch an den privaten Partner. Sie ist besonders wichtig, um die Grundlagen für ein angemessenes Vertragscontrolling durch den öffentlichen Partner zu gewährleisten. Hierfür erforderliche qualifizierte Strukturen der Zusammenarbeit zu schaffen, ist der Mühen wert.

5. Einbeziehung des Integritätspakt-Konzeptes von Transparency International in die Gestaltung der öffentlich-privaten Partnerschaft

Dieses Konzept der beidseitigen Vereinbarungen zur Einhaltung von Vergaberegelungen, zum Absehen von korruptiven Maßnahmen, zur Transparenz aller Zahlungen an Dritte im Zusammenhang mit dem Auftrag und zur Unterwerfung unter Sanktionen beruht auf folgenden Grundpfeilern:

• Selbstverpflichtung des Auftraggebers

• Selbstverpflichtung des Bieters und Auftragnehmers, einschließlich der Verpflichtung zur Weitergabe an die Subauftragnehmer
• Sanktionen bis hin zur Vertragsauflösung, Schadenersatz und Auftragssperre
• Schiedsgerichtsbarkeit – Mediator
• Transparenz des Verfahrens, vor allem der Vergaben, und öffentliche Anhörungen in kritischen Phasen
• Monitoring durch externen unabhängigen Experten und öffentliche Begleitung des Prozesses
• Dokumentation und Audit

Also: Es verpflichten sich die Vertragspartner, von jeglichen Maßnahmen der  Korruption Abstand zu nehmen. Verstöße sind durch Vertragsstrafen bis zur Auflösung des Vertrags sanktionsbewehrt. Die Projektpartner etablieren  zudem einen unabhängigen Monitor, der die Vereinbarung überwacht und erforderlichenfalls nach einem vereinbarten Verfahren tätig wird. Es gibt inzwischen auch in der Bundesrepublik Erfahrungen bei drei Großprojekten im Hoch- und Tiefbau: Dem Flughafen Schönefeld, einer Klinik in Bremen und einer Klinik in Hannover. Weitere Projekte befinden sich in Prüfung.

Fazit

Auch bei Umsetzung dieser Instrumente und Maßnahmen bleiben viele  Fragen  offen: Die Steuerung bei offenen Verträgen mit langer Laufzeit stellt große  Herausforderungen an die Beteiligten, wenn es um die Gewährleistung der Wirtschaftlichkeit in allen Phasen des Projektes geht. Insbesondere  diejenigen, die heute die Hand für ein solches Projekt heben, müssen über die  wesentlichen  Risiken für die gesamte Laufzeit  informiert sein („informed consent“). Und diejenigen, die morgen das Projekt verfolgen, müssen auf Verfahren des Controlling und der Koordination zurück greifen können. Das Integritätspakt-Konzept und der Transparenzbericht helfen, können aber nur  in einem Umfeld klar geregelter Verantwortlichkeiten als Teil einer an Zielen  ausgerichteten Gesamtsteuerung greifen. Die Bereitschaft der Bauwirtschaft, aktiv daran mitzuwirken und diese Bereitschaft in die rechtliche und betriebswirtschaftliche Konstruktion des jeweiligen ÖPP einzubringen ist ein entscheidender Schritt voran.

Die Erfahrung aus der Vergangenheit hat darüber hinaus gezeigt, dass hier in vielen Fällen erhebliche Lücken bestanden haben. Diese müssen durch gezielte  Forschung ausgefüllt werden. Dazu ist die Einrichtung und systematische Pflege der Projektdatenbank, wie vielfach zu recht gefordert, eine wesentliche Grundlage. Insbesondere die Effizienzvergleiche, aber auch typisierbare Risiken bzw. Friktionen im Projektablauf können damit vielleicht besser prognostizierbar, kalkulierbar und handhabbar gemacht werden. Die Kommunikation der Projektakteure bedarf darüber hinaus einer kontinuierlichen Organisation und einer kritischen Begleitung durch die Zivilgesellschaft. Transparency International fordert öffentliche Audits für die wesentlichen Stufen der Entwicklung eines Projektes.

Hier ist aber auch die staatliche Seite gefragt: Etwa durch Einbeziehung  der Grundversorgungsverträge in die Informationsfreiheitsgesetze wie nun in Berlin sind wichtige Impulse zu geben, aber auch durch die verbindliche Einbeziehung des Transparenzberichtes und von Strukturen zum Vertragscontrolling sowie die kritische Analyse von Endschaftsklauseln und damit Finanzierungsrisiken in die Handreichungen für ÖPP.

Die Vorlage des Positionspapiers der Bauindustrie spricht zahlreiche dieser Aspekte in systematischer Form an. Sie bringen damit zum Ausdruck, wie ernst Sie die vorhandenen Bedenken nehmen, und wie viel Ihnen die Auseinandersetzung wert ist. Sie ergreifen daher eine wichtige Initiative, sie kommt zur richtigen Zeit und ist es wert, vor einem breiten und kritischen Publikum gewürdigt zu werden!

4. November 2010, Gabriele C. Klug, Transparency Deutschland