Die Antikorruptionsorganisation Transparency International Deutschland e.V. begrüßt die beabsichtigte unbefristete Fortführung des „Gesetzes zur Einrichtung und Führung eines Registers über korruptionsauffällige Unternehmen in Berlin (Korruptionsregistergesetz – KRG)“. Aufgrund der positiven Erfahrungen, die in Berlin mit dem KRG gesammelt werden konnten, bleibt zu hoffen, dass der Bund seine Bemühungen wieder aufnehmen wird, ein bundesweit gültiges Korruptionsregister zu etablieren, um der Korruption wirksam zu begegnen.

Wirtschaftskriminalität ist seit Jahren ein erhebliches Problem für Staat, Wirtschaft und Gesellschaft – mit steigender Tendenz. Festzustellen ist, dass die durch Wirtschaftskriminalität verursachten materiellen und immateriellen (u.a. Reputations-)Schäden beträchtlich sind.

Gerade der Bereich der Vergabe von öffentlichen Aufträgen, deren Gesamtvolumen in Deutschland jährlich mehrere hundert Milliarden Euro beträgt, hat sich bereits in den letzten Jahren immer wieder als besonders anfällig für korruptes Verhalten gezeigt. Dies hat zur Folge, dass sich die öffentlichen Auftraggeber effektiv vor Korruption schützen müssen. Vor diesem Hintergrund ist mit dem Berliner KRG – wie die Evaluierung der Erfahrungen gezeigt hat – ein wirksames Instrumentarium geschaffen worden, das bei der Bekämpfung von Korruption im Bereich der Vergabe öffentlicher Aufträge wirksamer sein kann, als der Einsatz strafrechtlicher oder gewerberechtlicher Sanktionen, da das Unternehmen in seiner Gesamtheit durch eine Eintragung im Korruptionsregister betroffen und folglich in der wirtschaftlichen Existenz bedroht sein kann. Zudem leistet das Gesetz einen wichtigen Beitrag zur Korruptionsprävention.

Auch und gerade vor dem Hintergrund immer geringerer finanzieller Ressourcen der Städte, Kommunen und Gemeinden stellt das KRG eine Möglichkeit dar, die öffentlichen Auftraggeber vor korrupten Auftragnehmern und Dienstleistern effektiv zu schützen. Schlechtleistungen aufgrund mangelnder Leistungsfähigkeit/fehlender Zuverlässigkeit oder aber korrupten Verhaltensweisen (u.a. Bildung von Preiskartellen, Bestechungen im Rahmen der Auftragsvergaben) können der öffentlichen Hand erhebliche finanzielle Schäden zufügen.

Die Abfrage des Korruptionsregisters im Rahmen der Zuverlässigkeitsprüfung kann dieses Risiko minimieren: Unzuverlässige Unternehmen werden erkannt und eine Auftragsvergabe an diese kann begründet abgelehnt werden. Das KRG stellt damit u.a. ein – gewollt – abschreckendes Mittel dar, das dazu geeignet ist, die öffentlichen Auftraggeber vor kriminellen sowie unzuverlässigen Auftragnehmern zu schützen.

Transparency International Deutschland e.V. ist überzeugt, dass das Berliner Korruptionsregistergesetz ein wichtiges Regelungswerk zur  Korruptionsbekämpfung/-prävention und unbedingt im Laufe der Legislaturperiode unter Berücksichtigung der bisherigen Erfahrungen und Erkenntnisse unbefristet fortzuschreiben ist. Die positiven Erfahrungen, die in Berlin mit dem KRG gemacht werden konnten, liefern die besten Argumente für eine Ausweitung dieses wichtigen Instruments gegen Korruption: Weitere Bundesländer sollten sich für die Etablierung eines eigenen landesweiten Korruptionsbekämpfungsgesetzes (vergleichbar zu Berlin und Nordrhein-Westfalen) entscheiden, solange der Bund seine Bemühung nicht wieder aufnimmt, ein bundesweites Korruptionsbekämpfungsgesetz zu etablieren, womit der Korruption im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe am effektivsten begegnet werden könnte.

Allerdings sind die öffentlichen Verwaltungen und Einrichtungen, die Landesbetriebe und Sondervermögen der Länder - soweit sie Verwaltungsaufgaben wahrnehmen -, die Gemeinden und Gemeindeverbände sowie die sonstigen der Aufsicht des Landes unterstellten Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts und die juristischen Personen und Personenvereinigungen, bei denen die absolute Mehrheit der Anteile oder die absolute Mehrheit der Stimmen den öffentlichen Stellen zusteht oder deren Finanzierung zum überwiegenden Teil durch Zuwendungen solcher Stellen erfolgt dazu anzuhalten, über die Maßnahmen im Rahmen der öffentlichen Auftragsvergabe hinaus weitere Möglichkeiten in Betracht zu ziehen, um Wirtschaftskriminalität und Korruption in jeder denkbaren Weise wirksam bekämpfen zu können. Denn auch die börsennotierten Unternehmen sind u.a. gem. § 91 Abs. 2 AktG (auf die GmbH analog anwendbar bzw. statuarisch zu regeln) rechtlich sowie bspw. Finanzdienstleistungs- und Versicherungsunternehmen zusätzlich aufgrund von aufsichtsbehördlichen Vorgaben (bspw. MaRisk, MaComp, MaFraud) dazu verpflichtet, Vorkehrungen gegen Rechtsverstöße zu treffen und ein wirksames Kontrollsystem zu etablieren, um die Unternehmen vor Wirtschaftskriminalität wirksam zu schützen.

Angesichts der beschriebenen positiven Ausgangslage im Hinblick auf das KRG soll dennoch an dieser Stelle auf besondere Rahmenbedingungen sowie auf bestehende Optimierungsmöglichkeiten hingewiesen werden:

1. Für die Akzeptanz sowie die Wirksamkeit des KRG ist ein unzweideutiges
Bekenntnis des Gesetzgebers zum Kampf gegen Korruption und zur Anwendung des KRG im Alltag unabdingbare Voraussetzung. Die Rechts- und Fachaufsicht sowie die Verantwortlichen innerhalb der Städte, Kommunen und Gemeinden sollten mit der Entfristung des Gesetzes erneut darauf hingewiesen werden, ihrer Verantwortung gerecht zu werden und die Umsetzung und die Einhaltung des Gesetzes nachhaltig zu überwachen. Nur wenn sich alle Verantwortlichen ihrer Aufgabe und Verantwortung bewusst sind und den notwendigen Maßnahmen zur Überwachung sowie der Einhaltung des Gesetzes nachkommen, kann eine dauerhafte Effektivität des KRG sichergestellt werden.

2. Vor dem oben beschriebenen Hintergrund ist die Änderung des Katalogs des KRG (§ 3 Abs. 1 KRG) dahingehend, dass Verstöße gegen § 263 StGB nunmehr ebenfalls eine Eintragung im Korruptionsregister nach sich ziehen werden,
grundsätzlich zu begrüßen. Die vorgeschlagene und beabsichtigte Änderung, dass nur jene Verstöße, die sich gegen die öffentlichen Haushalte richten, eine Eintragung nach sich ziehen sollen, erscheint dagegen unnötig und bietet lediglich ein Einfallstor dafür, Verstöße aufgrund der Eingrenzung fälschlicher Weise nicht zu melden bzw. eine Eintragung zu unterlassen. In Anbetracht dieser Tatsache erscheint eine Aufnahme von Verstößen gegen § 263 StGB in den Katalog gem. § 3 Abs. 1 KRG ohne die o.g. Eingrenzung als sinnvoll und wünschenswert (wie bspw. auch im KorruptionsbG NRW vorgesehen).

3. Eine Pflicht zur Anzeige von Tatsachen seitens der Verantwortlichen der öffentlichen Auftraggeber bspw. gegenüber dem LKA, die Anhaltspunkte für Verfehlungen im Hinblick auf eine Katalogtat gem. § 3 Abs. 1 KRG geben, sollte auch im KRG eingeführt werden. Eine solche Meldepflicht hat sich bereits in Nordrhein-Westfalen (§ 12 KorruptionsbG NRW) bewährt und sollte daher ebenfalls in das Berliner KRG übernommen werden, um die Strafverfolgungsbehörden in die Lage zu versetzen, auch von den Erkenntnissen der öffentlichen Auftraggeber zu profitieren. Darüber hinaus sollte geprüft werden, ob diese Meldepflicht auf Anhaltspunkte für Straftaten von Amtsträgern ausgedehnt werden sollte.

4. Es muss zudem sichergestellt sein, dass mit der Formulierung in § 1 S. 3 KRG, dass öffentliche Auftraggeber im Sinne des Gesetzes alle in § 98 GWB genannten Auftraggeber sind, der Anwendungsbereich der KRG nicht eingeschränkt wird. Ziel muss es sein, dass die Behörden, Einrichtungen, Landesbetriebe und Sondervermögen des Landes - soweit sie Verwaltungsaufgaben wahrnehmen -, die Organe der Rechtspflege (bspw. Vollzugsanstalten und Gnadenstellen), die Gemeinden und Gemeindeverbände sowie die sonstigen der Aufsicht des Landes unterstellten Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts und die juristischen Personen und Personenvereinigungen, bei denen die absolute Mehrheit der Anteile oder die absolute Mehrheit der Stimmen den öffentlichen Stellen zusteht oder deren Finanzierung zum überwiegenden Teil durch Zuwendungen solcher Stellen erfolgt sowie die Sektorenauftraggeber verpflichtet sind, Vergabeausschlüsse aufgrund festgestellter Unzuverlässigkeit i.S.v. § 3 Abs. 3 KRG zu melden. Darüber hinaus müssen sie verpflichtet sein, im Rahmen der Prüfung der Zuverlässigkeit von Bewerberinnen und Bewerbern sowie potenziellen Auftragnehmerinnen und Auftragnehmern bei der Informationsstelle gem. § 6 Abs. 1 KRG nachzufragen, ob und inwieweit Eintragungen im Korruptionsregister zu Bieterinnen und Bietern, Bewerberinnen und Bewerbern sowie potenziellen Auftragnehmerinnen und Auftragnehmern vorliegen. Nur dann kann gewährleistet werden, dass jedweder Vergabe eines öffentlichen Auftrags ab einer Größenordnung von 15 TEURO eine qualifizierte Zuverlässigkeitsprüfung anhand der Informationen aus dem Korruptionsregister vorangeht und die öffentliche Hand eine bestmögliche Auswahl qualifizierter Auftragnehmer treffen kann.

5. Zudem sollte das KRG neben der etablierten Pflicht zur Meldung entsprechender Sachverhalte gem. § 4 KRG sowie zur Abfragepflicht gem. § 6 KRG im Rahmen der Zuverlässigkeitsprüfung im Vorfeld einer Vergabeentscheidung um eine Sanktionsmöglichkeit ergänzt werden. Diese würde es ermöglichen, alle o. g. Stellen sowie die zur Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten berufenen Behörden und die Strafverfolgungsbehörden, die ihrer Melde- bzw. Abfragepflicht nicht nachkommen, zu sanktionieren. Eine Melde- bzw. Abfragepflicht ist erst dann effektiv, wenn sie bei grundloser Verweigerung durch die entsprechenden Stellen effektiv durchgesetzt werden kann. Nur so kann gewährleistet werden, dass alle betroffenen Stellen alle Voraussetzungen dafür schaffen werden, den Melde- und Abfragepflichten ordnungsgemäß nachzukommen. Die Pflichten, die sich aus dem KRG ergeben, sind durch die Vorgesetzten und die Rechts- und Fachaufsicht zu kontrollieren. Zudem sind Verstöße durch diese zu sanktionieren, was ebenfalls im KRG geregelt und statuiert werden sollte.

6. Des Weiteren sollte die Einrichtung eines Hinweisgebersystems zur Meldung von Korruptionsvorwürfen im Rahmen des KRG vorgesehen werden. Die Erfahrungen aus Nordrhein-Westfalen (Einrichtung einer Hotline beim LKA seit dem 1.04.2004) bestätigen, dass ein Hinweisgebersystem durchaus ein effektives Mittel im Kampf gegen Korruption darstellt. Zwar ist auch in Nordrhein-Westfalen zunächst Skepsis hinsichtlich der zu erwartenden Hinweise angemeldet worden, allerdings hat sich diese im Nachhinein nicht bestätigt. In Nordrhein-Westfalen wurden bspw. von den bisher eingegangenen 1.288 Hinweisen 546 durch die spezialisierten Beamten als hinreichend strafrechtlich relevant eingestuft (rund 43 %) und haben sich damit als werthaltig herausgestellt. Die verbleibenden rund 57 % der Hinweise stellten sich hingegen als nicht werthaltig heraus. Angesichts der hohen strafrechtlichen Re levanz der eingegangenen Hinweise sollte allerdings die Etablierung eines Hinweisgebersystems im Rahmen des KRG ebenfalls angestrebt werden.

7. Die im Rahmen der Entfristung des KRG beabsichtigte Änderung, dass die Wertgrenze in Bezug auf die Tilgung einer Eintragung bereits nach einem Jahr gem. § 8 Abs. 1 KRG von 1.000 EURO auf 2.500 EURO angehoben werden und die generelle Tilgung einer Eintragung nach 3 Jahren erfolgen soll, erscheinen allerdings nicht sinnvoll zu sein. Generell sollte eine Eintragung nicht vor Ablauf von 5 Jahren möglich sein, sofern keine Wiederherstellung der Zuverlässigkeit nachgewiesen werden kann. Je länger die Eintragung einer juristischen Person im Korruptionsregister potenziell andauern kann, umso höher ist der Druck, Maßnahmen zu ergreifen, um die Wiederherstellung der Zuverlässigkeit nachweisen zu können. Eine generelle Frist von 3 Jahren erscheint dafür als zu kurz bemessen, wohingegen eine Frist von 5 Jahren als angemessen bewertet werden kann.

Auch die Anhebung der Geldbuße von 1.000 EURO auf 2.500 EURO, die eine Tilgung der Eintragung bereits nach einem Jahr ermöglicht, erscheint nicht sinnvoll. Mit Anstieg des Betrags der Geldbuße büßt eine derartig kurzzeitige Eintragung im Korruptionsregister die – gewollt – abschreckende Wirkung deutlich ein. Lediglich geringfügige Geldbußen, die einen Betrag von 1.000 EURO demnach nicht übersteigen sollten, sollten dazu berechtigen, eine frühzeitige Tilgung der Eintragung zu ermöglichen.

Zudem sollte klar definiert werden, welche Voraussetzungen erfüllt sein müssen, damit die Wiederherstellung der Zuverlässigkeit gem. § 8 Abs. 2 KRG einheitlich festgestellt werden kann. Es sollte eine zentrale Stelle (entgegen der Regelung in § 8 Abs. 4 KRG) etabliert werden, die die Anträge auf vorzeitige Löschung aufgrund durchgeführter Maßnahmen zur Wiederherstellung der Zuverlässigkeit aus dem Korruptionsregister einheitlich nach definierten Standards prüft und die Erfüllung der Voraussetzungen feststellen kann.

8. Schließlich ist eine gute personelle Ausstattung der Informationsstelle
grundsätzliche Voraussetzung dafür, dass die Anfragen der Verpflichteten zeitnah und effektiv bearbeitet und beantwortet werden können. Der eingeschlagene Weg, eine Abfrage automatisiert zu ermöglichen, erscheint dazu – sofern alle datenschutzrechtlichen Voraussetzungen eingehalten werden – eine effektive Möglichkeit darzustellen.

 

Berlin/Köln, den 18.10.2010
Dr. Christian Lantermann

 

Transparency International Deutschland e. V. arbeitet deutschlandweit an einer effektiven und nachhaltigen Bekämpfung und Eindämmung der Korruption. Dies ist nur möglich, wenn Staat, Wirtschaft und Zivilgesellschaft zusammenarbeiten und Koalitionen gebildet werden. In Arbeits- und Regionalgruppen werden die Ziele an entscheidende Stellen transportiert, Lösungen erarbeitet und gesellschaftliche wie politische Entwicklungen kritisch begleitet.

Dr. Christian Lantermann ist Mitglied der Arbeitsgruppe Vergabewesen/Zentralregister von Transparency Deutschland. Er hat am Lehrstuhl von Professor Dr. iur. Martin Burgi (Ruhr -Universität Bochum) zum Thema „Vergaberegister – Ein rechtmäßiges und effektives Mittel zur Korruptionsbekämpfung?“ promoviert.