Stellungnahme zum 3. Bericht der IMK über die Umsetzung des Präventions- und Bekämpfungskonzepts Korruption in der öffentlichen Verwaltung

Der "3. Bericht der Innenministerkonferenz über die Umsetzung des Präventions- und Bekämpfungskonzepts Korruption" vom 30. Oktober 2002 (der TI erst im Juni 2003 zur Verfügung gestellt wurde) bringt wenig Neues verglichen mit dem 2. Bericht vom November 1999. Er ist lediglich eine Aktualisierung ("Fortschreibung") des vorherigen Berichts und hat damit wiederum die Möglichkeit versäumt, klare, bundesweit einheitliche Regelungen vorzugeben oder auch nur anzustreben. Stattdessen gibt er eine wegen ihrer Vollständigkeit und Vielfalt verwirrende, kritiklos aneinandergereihte Aufzählung vieler Einzelaktivitäten des Bundes und der Länder. In gewisser Weise ist die Vielzahl der Aktivitäten eindrucksvoll. Aber es ist äußerst ineffektiv, dass es in den deutschen Verwaltungen zum Beispiel (mindestens) 17 verschiedene Regelungen über die Annahme von Geschenken gibt. Die neue "Musterverwaltungsvorschrift" zur Geschenkannahme ist nicht verbindlich und ist nur als untere Grenze gedacht. Der Föderalismus feiert Triumphe!

Der Bericht bietet im wesentlichen eine Ist-Darstellung. Er benennt eine Reihe guter Einzelland-Lösungen, wie den pauschalierten Schadensersatz in Bayern, die mobilen Prüfgruppen in Hessen, die generelle Dienstverpflichtung von Architektur- und Ingenieurbüros im Baubereich sowie von Unternehmensberatern und Gutachtern bei Vergabe nach VOL und VOB in Hamburg, den besonders guten Internetauftritt in NRW und den Ombudsmann der staatlichen Verwaltung in Rheinland-Pfalz, ohne jedoch ein Urteil über deren Wirksamkeit abzugeben und ohne sich zu entsprechenden Empfehlungen an die anderen Länder durchringen zu können.

Nur zu einigen wichtigen Punkten kann man mit einiger Anstrengung positive Urteile und vielleicht sogar Empfehlungen der Autoren heraushören:

Eine Kronzeugenregelung wird von mehreren Ländern unterstützt, ein Gesetzentwurf des Bundesrats dazu liegt angeblich vor.

Telephonüberwachung bei Korruptionsdelikten wird in Brandenburg gefordert, wohl von Strafverfolgern insgesamt gewünscht. Da wird man allerdings die für diesen Herbst erwartete Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Großen Lauschangriff abwarten müssen.

Eine klare Regelung für die Abgrenzung erlaubter und unerlaubter Drittmittelförderung für die Forschung wird erfreulicherweise für notwendig gehalten. Offenbar hat eine länderübergreifende Arbeitsgruppe ein Grundsatzpapier über "Sponsoringmaßnahmen" allgemein erarbeitet.

In "einigen Ländern" wurden die Rechnungshöfe "gebeten", die Staatsanwaltschaft zu informieren, "wenn sich bei ihrer Prüftätigkeit ein Korruptionsverdacht ergibt". Darum sollten aber eigentlich die Rechnungshöfe in allen Ländern dringend gebeten werden - wenn schon nicht vom Gesetzgeber angewiesen. Das fordert jedenfalls TI seit langem. Die Rechnungshöfe haben die Kompetenz und unserer Meinung nach auch den verfassungsmäßigen Auftrag, bei der Korruptionsbekämpfung mitzuwirken. Manche Rechnungshöfe fühlen sich diesem Auftrag verpflichtet, andere hingegen nicht.

Die Schaffung eines bundesweiten, einheitlichen (Korruptions-) Zentralregisters wird offenbar nicht nur von einer Reihe der Länder, sondern offiziell von der IMK selbst grundsätzlich unterstützt. Allerdings wurde diese Entscheidung der IMK bereits im Mai 2000 getroffen, mit minimalem Resultat. Hier muss der Gesetzgeber handeln.

Das Bestehen von Informationsfreiheitsgesetzen in vier Bundesländern wird begrüßt und darauf hingewiesen, dass erhöhte Transparenz und Informationsfreiheit ein Instrument der Korruptionsbekämpfung seien. Umso unverständlicher ist es, dass die IMK den Bundesgesetzgeber nicht zum Handeln drängt.

Sechs Punkte, die von der IMK nicht befriedigend angesprochen werden:

• Die Abschöpfung von Korruptionsgewinnen wird so dargestellt, als ob sie durch das Gesetz zur Bekämpfung der Korruption von 1997 erleichtert worden sei. Tatsächlich wird vorläufig sichergestelltes Vermögen, das aus korruptiven Handlungen stammt, nur in verschwindend geringem Umfang verwertet. Der BGH schließt den Verfall zugunsten des Staates aus, wenn Ansprüche Geschädigter vorhanden sind, unabhängig davon, ob diese tatsächlich geltend gemacht werden bzw. durchgesetzt werden können. Hier ist Abhilfe durch den Gesetzgeber geboten.
• Die IMK betont die Wichtigkeit der Transparenz des Vergabeverfahrens, versteht darunter aber in erster Linie, dass bei Abweichen vom Prinzip der öffentlichen Ausschreibung diese Entscheidung begründet werden muss. Das sollte selbstverständlich sein. Darüber hinaus sollte jedoch der gesamte Vergabeprozess und insbesondere die Vergabeentscheidung selbst, also die Auswahl des Siegers der Ausschreibung, transparent sein. Es sollte öffentlich gemacht werden, aus welchen Gründen der Sieger den Zuschlag erhält. Nur so kann man Manipulationen wirksam eindämmen.
• Schon in unserer Stellungnahme zum 2. Bericht hatten wir darauf hingewiesen, dass die IMK sich intensiv mit dem Thema Whistleblowing beschäftigen sollte. Hinweise von Mitarbeitern auf Verdacht von Straftaten müssen als Verpflichtung angesehen und gefördert, ja eingefordert werden. Gleichzeitig brauchen wir in Deutschland klare Möglichkeiten zum Schutz von Hinweisgebern (Zeugen) im Ermittlungsverfahren. Es gibt Anzeichen dafür, dass manche Ermittlungsverfahren allein deswegen nicht eingeleitet werden, weil die Hinweisgeber aus Angst vor persönlichen Nachteilen (am Arbeitsplatz oder durch Konkurrenten) nicht zu einer Aussage bereit sind, da Vertraulichkeit von der Staatsanwaltschaft nicht zugesichert werden kann. Hinweisgeber dürfen nicht als Nestbeschmutzer angesehen werden; natürlich muss gleichzeitig sichergestellt werden, dass dieses Instrument nicht missbraucht wird.
• Auch der 3. Bericht der IMK scheint von der Annahme auszugehen, dass die in den letzten Jahren in Kraft getretenen, zum Teil sehr wesentlichen Gesetzesänderungen zur Bekämpfung der Korruption im In- und Ausland allen Dienststellen der Bundes-, Länder- und Kommunalverwaltungen voll bekannt sind und entsprechend umgesetzt werden. Tatsächlich zeigt sich immer wieder bei Gesprächen mit Mitarbeitern dieser Verwaltungen auf allen Ebenen, dass ein massiver Informationsmangel herrscht. Wie auch im OECD Prüfbericht vom Juni 2003 über die Umsetzung und Anwendung der OECD Konvention in Deutschland kritisiert wurde, besteht weiterhin ein großer Bedarf an Schulung nicht nur für Mitarbeiter generell, sondern insbesondere auch für Polizei und Staatsanwaltschaften.
  Unter Hinweis auf das Protokoll von 1996 zum EU-Bestechungsgesetz (das unverständlicherweise von der Bundesrepublik noch nicht ratifiziert wurde) wird auf eine anstehende Auslandserstreckung der Abgeordnetenbestechung hingewiesen. Ebenso wichtig scheint uns die Erstreckung auf Stimmenkauf bei der Abstimmung in Ausschüssen.
• Ebenso nicht erwähnt wird die Tatsache, dass sowohl das Europäische Patentamt wie Europol offenbar nicht unter die Auslandserstreckung deutscher Antikorruptionsgesetze fallen. Auch diese Lücke sollte ausgefüllt werden.
• Höchst kritisch und gleichzeitig wegweisend ist folgender Satz aus den im IMK-Konzept niedergelegten Leitsätzen, die ausdrücklich auch im 3. Bericht als noch "zutreffend" und von "fortdauernder Bedeutung und Geltung" beschrieben werden: "Der Boden für die erfolgreiche Umsetzung von Anti-Korruptions-Strategien ist noch nicht ausreichend bereitet. Alle staatlichen Stellen müssen deutlich machen, dass es ihnen mit der Korruptionsbekämpfung ernst ist." Man wünschte sich eine intensivere und besser koordinierte Umsetzung.

Dr. Michael Wiehen, Vorstand TI Deutschland

Bericht der Innenministerkonferenz