Begründung

 

A. Allgemeiner Teil

 

I. Zielsetzung

 

In der Gewährung von Informationsfreiheitsrechten trägt die Bundesrepublik das Schlusslicht der internationalen Entwicklung. Die republikanische Verfassung verlangt schon dem Wortsinne nach Öffentlichkeit; das Amtsgeheimnis ist im Grundgesetz nicht vorgesehen. Soweit das Grundgesetz informationsrechtliche Normen enthält, wird vielmehr Öffentlichkeit und Zugänglichkeit von Informationen angeordnet. Dem Gesetzentwurf liegt daher die Vorstellung zu Grunde, dass der Zugang zu Informationen um seiner selbst zu gewähren ist: Öffentlichkeit ist eine der Grundlagen unseres Staatswesens. Der Gesetzentwurf ist darauf angelegt, die rasche und kostengünstige Durchsetzung von Informationsansprüchen im Streitfalle zu ermöglichen.

Der vorliegende Gesetzentwurf regelt ein verfahrensunabhängiges Informationszugangsrecht bei den öffentlichen Stellen des Bundes (Informationsfreiheit). Der Anspruch auf Zugang zu Informationen wird ohne Bedingungen gewährt; ein rechtliches oder berechtigtes Interesse ist nicht nachzuweisen. Zum einen wird jedem Einblick in die Grundlagen von Verwaltungsentscheidungen gegeben und somit eine erhöhte Transparenz, Nachvollziehbarkeit und Akzeptanz dieser Entscheidungen und der zugrundeliegenden politischen Beschlüsse ermöglicht. Zum anderen betrifft der Anspruch den citoyen, den Staatsbürger, in seinem Interesse an der Entwicklung des Gemeinwesens. Ziel der Einführung eines Informationszugangsrechtes ist es auch, die Mitsprache der Bürgerinnen und Bürger in Bezug auf das Handeln der staatlichen Organe dadurch zu optimieren, dass ihnen eine verbesserte Argumentationsgrundlage an die Hand gegeben wird. In diesem Sinne dient das Informationszugangsrecht einer - wenn auch mittelbaren - Kontrolle staatlichen Handelns und der Korruptionsprävention. Eine Einbindung der Bürgerinnen und Bürger in politische Entscheidungsprozesse ist auch im Hinblick darauf geboten, dass traditionelle Mechanismen der Entscheidungsfindung, Legitimation und Implementierungskontrolle, wie Parlamente und Gerichte, an grundlegende Grenzen stoßen. Deshalb ist eine Weiterentwicklung herkömmlicher Beteiligungsformen im Sinne einer wandlungsfähigen parlamentarischen Demokratie unerlässlich. Sowohl das Ziel der Transparenz als auch das Ziel des bürgerschaftlichen Mitwirkens erfordern, dass die zur Verfügung gestellte Information möglichst originär, aktuell, direkt und unverfälscht ist.

Ein solcher Anspruch auf Zugang zu Informationen kann allerdings nicht unbegrenzt gelten, sondern ist einerseits Gegenansprüchen etwaiger Betroffener, andererseits gewissen Beschränkungen im öffentlichen Interesse ausgesetzt. Die sich hieraus ergebenden Ausnahmeklauseln sind entsprechend der Bedeutung des Informationszugangsanspruches eng zu verstehen und werden in diesem Gesetzentwurf als eng umrissene, bestimmte Ausnahmetatbestände gefasst. Dem Konzept offener Ausnahmeklauseln, wie es in den vorhandenen Regelungen für das Akteneinsichtsrecht von Betroffenen im Verwaltungsverfahren verwandt wird, wird hier nicht gefolgt. Der Ansatz enger und bestimmter Ausnahmeklauseln folgt vielmehr der internationalen Entwicklung im Informationszugangsrecht, wie es namentlich in der Umweltinformationsrichtlinie der Europäischen Union und, dem folgend, auch im Umweltinformationsgesetz des Bundes Ausdruck gefunden hat. Insofern entspricht die Vorgehensweise auch dem Bedürfnis nach einheitlichen Regelungssystemen bei vergleichbaren Regelungsgegenständen.

Um ein Informationszugangsrecht effektiv zu gestalten, sind auch bestimmte Verfahrensregelungen, namentlich die Fristen, innerhalb derer Informationen übermittelt werden müssen, sowie die Kosten, die dem informationssuchenden Bürger auferlegt werden, klar und unmissverständlich zu treffen.

Ferner sind dem Bürger effektive Mittel an die Hand zu geben, zugangsverweigernde Entscheidungen der Behörden überprüfen zu lassen. Fast alle Rechtsordnungen, in denen umfassende Informationszugangsrechte vorgesehen sind, sehen neben der gerichtlichen Überprüfung - oft in einem spezifischen beschleunigten Verfahren - eine Überprüfung durch einen Informationsfreiheitsbeauftragten vor.Dem wird hier gefolgt. Darüber hinaus erfolgt eine behutsame Anpassung prozessrechtlicher Regelungen, um zeitnahe und kostengünstige Entscheidungen im Informationszugangsrecht zu ermöglichen.

 

II. Geltendes Recht

 

Bis auf einige Ausnahmen (Bundesumweltinformationsgesetz, einige Länderinformationsgesetze sowie einige spezialgesetzliche Regelungen) gilt in Deutschland noch immer das Prinzip der beschränkten Aktenöffentlichkeit, wonach dem Beteiligten - und nur diesem - im Verwaltungsverfahren Einsicht in behördliche Akten zu gewähren ist.Die prozessuale Durchsetzung ist sowohl im Fall der verfahrensabhängigen als auch im Fall der verfahrensunabhängigen Zugangsrechte schwierig.

 

III. Zuständigkeit der Gesetzgebung

 

Das Informationszugangsrecht ist zwar ein eigenständiger materiell-rechtlicher Anspruch, aber nicht an ein bestimmtes materielles Recht gebunden. Es dient auch nicht der unmittelbaren Regelung bestimmter Gesetzgebungsmaterien. Gleichwohl soll das Informationszugangsrecht nicht ohne Einfluss auf das staatliche Handeln bleiben. Es soll auch, soweit ein öffentlicher Diskurs dies vermag, die behördliche Willensbildung und Entscheidungsfindung beeinflusst werden. Der Anspruch ist deshalb als Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens im verfassungsrechtlichen Sinne einzuordnen. Zu beachten ist auch, dass ein Informationszugangsgesetz zwar im Kern einen materiellen Anspruch einräumt, aber ohne umfassende verfahrensrechtliche Regelungen (Ausnahmen, Zugangsverfahren im engeren Sinne) nicht durchführbar wäre. Die Kompetenz des Gesetzgebers folgt deshalb der Kompetenz der Regelung für das Verwaltungsverfahren (im verfassungsrechtlichen Sinne).Der Bund hat insoweit ohne weiteres die Kompetenz, das Verwaltungsverfahren für die Tätigkeit seiner Behörden zu regeln. Der Gesetzentwurf regelt deshalb nur den Informationszugang bei den öffentlichen Stellen des Bundes. So wird auch das Erfordernis einer Zustimmung der Länder zum Gesetzgebungsverfahren vermieden.

 

B. Zu den einzelnen Vorschriften

 

Zu Artikel 1

 

Zu § 1

Gesetzeszweck

Die Vorschrift setzt die Vorstellung um, dass die Informationsfreiheit um ihrer selbst willen gewählt wird. Sprachlich ist als Ziel festgehalten, dass alle bei den öffentlichen Stellen vorhandenen Informationen zugänglich sein können. Dies bedeutet, dass der Anwendungsbereich des Gesetzes weit zu verstehen ist und die - allerdings erforderlichen - Ausnahmen vom Informationszugangsanspruch eng zu verstehen sind.Nur so kann auch der Gesichtspunkt der Kontrolle des Handelns öffentlicher Stellen wirksam werden. Zugleich stellt die Vorschrift darauf ab, dass ein Informationsfreiheitsrecht zu seiner Wirksamkeit nicht ohne ein Grundgerüst an Verfahrensvorschriften wirksam werden kann.

 

Zu § 2

Begriffsbestimmungen

Die Vorschrift enthält die grundlegenden Begriffsbestimmungen des Gesetzes. Diese folgen dem Ziel des Gesetzes, einen möglichst weiten Anwendungsbereich sicherzustellen.

Zunächst wird der Begriff der Informationen so weit wie möglich gefasst. Hierbei wird hingenommen, dass die drei Begriffe (Inhalte, Mitteilungen, Aufzeichnungen) sich in ihren Bedeutungen teilweise überschneiden.

Auch der Begriff des Informationsträgers ist weit und so gefasst, dass auch zukünftige technische Neuerungen mit umfasst sein werden.

Der Begriff des Dokumentes folgt einer Begriffsbildung der Verordnung des Europäischen Parlamentes und des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (1049/2001).Während beispielsweise in einer einzelnen Akte jedes Blatt Papier einen Informationsträger darstellt, zielt der Begriff des Dokuments typischerweise auf die in einer solchen Akte unter dem Gesichtspunkt eines bestimmten Sachverhaltes zusammengehörigen Informationsträger (wiederum typischerweise etwa ein Brief oder ein Gutachten). Das Gesetz verwendet den Begriff beim Aufbau von Informationsregistern, um dort insbesondere eine Ordnung von Informationen nach Sachverhalten vorzustrukturieren.

Der Begriff der Behörde stellt auf das Verwaltungsverfahrensrecht ab. Gemeint sind alle Stellen, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen. Die Wahrnehmung muss nicht in öffentlich-rechtlicher Form erfolgen. Die Bundesregierung wird angesprochen, weil auch deren gesamter Tätigkeitsbereich vom Anwendungsbereich des Gesetzes erfasst sein soll. Dies gilt auch für die Bundesregierung als Kollegialorgan.

Das Gesetz benutzt allerdings den Begriff der Behörde letztlich nur als Hilfsbegriff und stellt nachfolgend durchgängig auf den Begriff der öffentlichen Stelle ab. So wird der zugängliche Aufgabenbereich noch einmal weiter gefasst (öffentliche Aufgaben und nicht Aufgaben der öffentlichen Verwaltung). Ziffer 5.a) erfasst zunächst alle Behörden selber und auch die Sondervermögen des Bundes. Ziffer 5.b) erfasst alle Einrichtungen, die mit der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben befasst sind. Die Rechtsform (öffentlich- rechtlich oder privatrechtlich) spielt keine Rolle. Es genügt, wenn eine Einflussnahme des Bundes besteht. Der Bund muss beispielsweise nicht über eine absolute Mehrheit der Anteile verfügen. Die Vorschrift soll einer informationsrechtlichen "Flucht ins Privatrecht" vorbeugen. Zugänglich bleiben (bzw. werden) sollen jedenfalls Informationen bei Einrichtungen wie der Telekom AG und der Deutschen Bahn AG.

Deutlich gemacht wird schließlich, dass zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben im Sinne dieses Gesetzes auch fiskalische Tätigkeiten öffentlicher Stellen, die Beratung von öffentlichen Stellen und sonstige Dienstleistungen für öffentliche Stellen gehören. Hinsichtlich der Einbeziehung dieser Tätigkeiten hat es Auslegungsprobleme mit dem schleswig-holsteinischen Informationsfreiheitsgesetz gegeben, denen durch die hier vorgenommene Klarstellung Rechnung getragen werden soll.

 

Zu § 3

Anwendungsbereich

Absatz 1 nimmt einerseits auf den weit gefassten Begriff der öffentlichen Stelle nach § 2 Ziffer 5 Bezug und legt andererseits fest, dass eine Verpflichtung von öffentlichen Stellen der Länder durch das Gesetz nicht konstituiert ist.

Absatz 2 stellt klar, dass der Informationszugang auch dann nicht ausgeschlossen ist,wenn die Informationen zwar nicht bei einzelnen öffentlichen Stellen des Bundes, sondern bei Vereinigungen öffentlicher Stellen des Bundes anfallen und unternimmt eine weitere Klarstellung insoweit, dass auch solche juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die der Aufsicht des Bundes unterliegen, in die Informationsverpflichtung einbezogen werden.

Absatz 3 andererseits nimmt bestimmte Stellen von der Informationsverpflichtung aus. Die Einschränkung nach Ziffer 1 beruht auf der Überlegung, dass der Bundestag als Gesetzgeber von Verfassung wegen zu einem bestimmten Maß an Öffentlichkeit verpflichtet ist. Die Frage, ob nicht die Tätigkeit der Ausschüsse öffentlich gemacht werden soll, wird hier - allerdings nur für den Fall der Gesetzgebungstätigkeit - negativ dahingehend beantwortet, dass dies dem Bundestag nach wie vor selber überlassen bleiben soll. Ziffer 2 nimmt insbesondere die Gerichte, aber auch sonstige Stellen, soweit sie in richterlicher Unabhängigkeit tätig werden, von der Informationsverpflichtung aus. Auch hierhinter steht der Gedanke, dass hier eigene, teilweise - wie bei der Gerichtsöffentlichkeit - über lange Zeiträume stabile Verpflichtungen zur Öffentlichkeit bestehen. Ziffer 3 nimmt die besondere (Zwitter-)Rolle von Rundfunkanstalten als Einrichtungen des öffentlichen Rechts einerseits, als Grundrechtsträger andererseits in Bezug. Derzeit ist als einzige Rundfunkanstalt die Deutsche Welle betroffen (vgl. § 1 des Gesetzes über die Rundfunkanstalt des Bundesrechts "Deutsche Welle" vom 16. 12. 1997, BGBl I, S. 3094) Die Vorschrift hat eine notwendige Schutzfunktion für die journalistische Tätigkeit. Die Nichtzugänglichkeit zu Informationen aus journalistisch-redaktioneller Tätigkeit ergibt sich aus dem für diese Tätigkeit wesentlichen und auch verfassungsrechtlich abgesicherten Schutz des Redaktionsgeheimnisses und der Informanten der Medien. Ein vergleichbarer Schutz ist in § 41 Abs. 3 des Bundesdatenschutzgesetzes enthalten. Danach kann die Auskunft über personenbezogenen Daten nach Abwägung der schutzwürdigen Interessen der Beteiligten verweigert werden, soweit

1. aus den Daten auf Personen, die bei der Vorbereitung, Herstellung oder Verbreitung von Rundfunksendungen berufsmäßig journalistisch mitwirken oder mitgewirkt haben, geschlossen werden kann,

2. aus den Daten auf die Person des Einsenders oder des Gewährsträgers von Beiträgen, Unterlagen und Mitteilungen für den redaktionellen Teil geschlossen werden kann,

3. durch die Mitteilung der recherchierten oder sonst erlangten Daten die journalistische Aufgabe der Deutschen Welle durch Ausforschung des Informationsbestandes beeinträchtigt würde.

Ziffer 3 soll mit der kürzeren Formulierung "journalistisch- redaktionelle Tätigkeit" einen gleichen Schutz bieten und von vornherein sicherstellen, dass nicht unter dem Deckmantel der Informationsfreiheit Versuche unternommen werden, Redaktionsgeheimnis und Informantenschutz auszuhebeln. Absatz 4 stellt klar, dass die Übertragung von öffentlichen Aufgaben an Private nicht dazu führen soll, dass der Informationsfluss abgeschnitten wird. Dieser "Flucht ins Privatrecht" soll umfassend vorgebeugt werden. Ziffer 1 und Ziffer 2 folgen einer entsprechenden Formulierung des Bundesumweltinformationsgesetzes. Im Falle der Ziffer 1 werden einzelnen Aufgaben an einen Privaten übertragen; Ziffer 2 betrifft den Beliehenen. Im Übrigen ist die Formulierung offen. Dies ist erforderlich, denn Ziffer 3 betrifft die Konstellation der (wirtschaftlichen) Beteiligung des Bundes an einer juristischen oder sonstigen Person oder Vereinigungen des Privatrechts. Mit der Bezugnahme auf "sonstige" Personen des Privatrechts sind gerade solche Fälle gemeint, in denen - wie beim Verein oder nach früherer Rechtsprechung bei der Gesellschaft bürgerlichen Rechts - keine "juristische" Person gegeben ist; die "Vereinigungen" umfassen insbesondere Bürgerinitiativen, die sich nicht in einer bestimmten Rechtsform organisiert haben.

 

Zu § 4

Informationsfreiheit

Absatz 1 ist die Zentralnorm des Gesetzes und konstituiert den Anspruch jeder Person oder Organisation auf Zugang zu den bei den öffentlichen Stellen vorhandenen Informationen. Der Anspruch besteht unabhängig von einem Interesse. Zwar ist der Anspruch vom Ansatz her ein Anspruch des Bürgers gegenüber dem Staat. Er steht aber nicht nur Personen des Privatrechts zu, sondern ggf. auch Personen des öffentlichen Rechts und Personenvereinigungen ohne eigene Rechtspersönlichkeit (z. B. Bürgerinitiativen). Hier Ausschlusstatbestände zu schaffen, wäre wenig sinnvoll, da diese jederzeit umgangen werden könnten. Dies ist eine zwingende Folge der Tatsache, dass der Anspruch begründungsfrei bestehen soll.

Absatz 2 greift das Problem auf, dass beispielsweise behördliche Informationen gerade im Zusammenhang mit Gerichtsverfahren nicht bei der Behörde, sondern eben (nur) bei einem Gericht vorhanden sind. Die Erfahrungen beispielsweise in Schleswig- Holstein haben gezeigt, dass dies dazu genutzt wird, den Zugang auch zu solchen Informationen zu verweigern, die zumindest bis Eröffnung des jeweiligen Gerichtsverfahrens zugänglich waren. Dies widerspräche der Zielsetzung des Gesetzes. Die Vorschrift soll diesem Problem abhelfen.

 

Zu § 5

Ausgestaltung des Informationszugangsanspruchs

Die Vorschrift löst - zusammen mit den nachfolgenden Regelungen der §§ 6 bis 8 - den selbst gesetzten gesetzgeberischen Auftrag aus § 1 ein, die grundlegenden Voraussetzungen festzulegen, unter denen Informationen zugänglich gemacht werden sollen. Die Vorschrift betrifft maßgeblich das fundamentale Hilfsrecht des Antragstellers, über die Form des Informationszuganges selber zu bestimmen.

Absatz 1 betrifft die Wahl zwischen direktem Zugänglichmachen - insbesondere durch Akteneinsicht - der Informationsträger und der Auskunftserteilung. Nicht immer ist der Anspruch auf Auskunftserteilung das mindere Recht; er schließt das Recht des Antragstellers auf Erläuterungen durch die zuständige Stelle ein.

Absatz 2 konstituiert das weitere Hilfsrecht auf ausreichende zeitliche, sachliche und räumliche Möglichkeiten (Satz 1) mit dem weiteren Hilfsrecht, ggf. Kopien zu erhalten (Satz 2).

Absatz 3 stellt klar, dass das Recht auf Kopienüberlassung unabhängig von den Voraussetzungen des Absatzes 2 Satz 3 besteht und konstituiert im Übrigen den Anspruch auf Versendung von Kopien (selbstverständlich an die vom Antragsteller gewünschte Anschrift).

Absatz 4 ist eine Kernbereichsregelung für den Informationszugang in elektronischer Form. Satz 1 macht zunächst in Klarstellung von Absatz 3 deutlich, dass der Anspruch auf Kopienüberlassung nicht nur die Papierform von Dokumenten betrifft, sondern auch deren elektronische Form. Sie konstituiert alsdann das weitere Hilfsrecht auf Erschließung des Informationsträgers. Bei der Vielzahl vorhandener Betriebssysteme, Programme und Dateiformate wäre die Überlassung beispielsweise einer Diskette ohne derartige Informationen unter Umständen wenig hilfreich. Die Alternative betreffend lesbare Ausdrucke betrifft vor allem die Fälle, wo Informationen nur elektronisch gespeichert sind, aber die Ausführung elektronischer Leseanweisungen, etwa wegen Nichtzugänglichkeit der erforderlichen Programme für die Allgemeinheit, nicht möglich ist. Nach Satz 2 besteht allerdings Anspruch auf eine Umwandlung der Informationen dergestalt, dass die Lesbarkeit der Informationsträger mit Hilfe allgemein zugänglicher Mittel möglich ist. Diese Mittel sind insbesondere die ggf. erforderlichen Rechnerprogramme. In Sinne dieser Vorschrift wären diese als allgemein zugänglich anzusehen, wenn diese zu erschwinglichen Preisen marktgängig sind und keine Festlegung etwa auf ein bestimmtes Betriebssystem beinhalten.

Der Anspruch auf den lesbaren Ausdruck kann gleichwohl nicht entfallen. Denn es ist zunächst immer der Fall zu bedenken, dass eine Person nicht über die technischen Voraussetzungen verfügt, sich nur elektronisch zugängliche Informationsträger zugänglich zu machen. Im hiernach noch verbleibenden "Restfall", wo der - informatorisch möglicherweise unsinnige - Fall des Ausdrucks einer Datenbank im Raume steht, ist alsdann auf Absatz 2 Satz 1 zurückzugreifen, jedenfalls dann, wenn die Erschließung der Information auf diese Weise (d. h. durch Ausdruck) nicht erfolgen kann. Dann wäre der Informationszugang dadurch zu realisieren, dass dem Antragsteller der Informationszugang bei der zuständigen Stelle ermöglicht wird.

Absatz 5 schließlich dient dem Interessenausgleich hinsichtlich des Aufwandes des Informationszugangs. Der Anspruch ist nach Satz 1 hinsichtlich der Form des Zuganges insoweit reduziert, als der Hinweis auf eine Veröffentlichung - auch im Internet - zur Erfüllung des Informationsanspruches genügt. Die uneingeschränkte Verweisungsmöglichkeit auf eine Fundstelle im Internet wird auch unter dem Gesichtspunkt zugestanden, dass öffentliche Zugangsmöglichkeiten für das Internet , z. B. in Bibliotheken oder Internetcafés inzwischen flächendeckend verfügbar sein dürften. Die Vorschrift dient auch der Ermunterung an die öffentlichen Stellen, möglichst viele Informationen im Internet bereitzuhalten. Es wird allerdings davon abgesehen, den Hinweis auf eine "allgemein zugängliche Quelle" genügen zu lassen. Bei einer Veröffentlichung, anders als bei einer allgemein zugänglichen Quelle, ist davon auszugehen, dass diese entweder dupliziert oder ortsnah verfügbar gemacht werden kann. Sicherheitshalber wird in Satz 2 festgelegt, dass der Verweis auf eine Veröffentlichung nicht zu unangemessenen Kosten für den Antragsteller führen darf.

 

Zu § 6

Antragstellung

Die Vorschrift regelt die grundsätzlichen Förmlichkeiten der Antragstellung und die Zuständigkeiten.

Absatz 1 wiederholt auf der verfahrensrechtlichen Ebene die Voraussetzungslosigkeit des Anspruches auf Zugang zu Informationen. Nach Satz 1 setzt der Anspruch auf Zugang zu Informationen nur einen Antrag voraus. Zur Klarstellung wird in Satz 2 erklärt, dass dem Antrag eine Begründung nicht beigefügt zu werden braucht.

Absatz 2 regelt in Satz 1, dass der Antrag in jedweder Form gestellt werden kann, um möglichst breiten Bevölkerungskreisen den Zugang zu Informationen möglichst einfach zu gestalten.

Satz 2 regelt, dass bei vielen gleichförmigen Anträgen auf die allgemeinen verwaltungsrechtlichen Regeln zurückgegriffen werden kann.

Absatz 3 trifft in Satz 1 eine Regelung zur Bestimmtheit des Antrages. Es wird auf eine Formulierung, wonach der Antrag hinreichend bestimmt sein muss, verzichtet, da dies unerwünschte Möglichkeiten eröffnet, einen Antrag wegen mangelnder Bestimmtheit abzulehnen. Gleichwohl ist der Antragsteller selbstverständlich gehalten, sich hinsichtlich der begehrten Informationen zu erklären. Satz 2 macht klar, dass an dieser"Einstiegsstelle" in das Verfahren dem Antragsteller ein Anspruch auf Beratung und Unterstützung zusteht. Durch den Hinweis auf die "Unterstützung" über die "Beratung" hinaus soll verdeutlicht werden, dass die angegangene Stelle nicht nur auf Anfrage neutral beraten, sondern aktiv im Sinne eines möglichst effizienten Informationszuganges tätig werden soll. Im Übrigen soll insgesamt vermieden werden, dass die zuständige Stelle den Antrag vorschnell mit Verweis auf seine Unbestimmtheit ablehnt.

Absatz 4 regelt in Satz 1 zunächst, dass der Antrag nicht wegen Unzuständigkeit der angegangenen Stelle abgelehnt werden darf. In Satz 2 wird die zuständige Stelle als - grundsätzlich - die Stelle bestimmt, bei der die begehrten Informationen vorhanden sind. Ausnahmen bestehen teilweise hinsichtlich der Einbeziehung privater Stellen, auf die hier zu beachtende Zuständigkeit verweist Satz 3. Satz 4 und Satz 5 bestimmen die Vorgehensweise, wenn die angegangene Stelle nicht die zuständige Stelle ist. In diesem Fall hat die angegangene Stelle die zuständige zu ermitteln und dem Antragsteller zu benennen; sie leitet auf Ansinnen des Antragstellers seinen Antrag nach dorthin weiter.

Absatz 5 regelt klarstellend und beispielhaft für den Fall "beigezogener Akten" die Zuständigkeit. Die Vorschrift stellt klar, dass auch durch eine Beiziehung der Informationszugang nicht ausgeschlossen werden darf.

Dies wird durch Absatz 6 weiter festgeschrieben. Eine Stelle, bei der Informationen an sich vorhanden sind, die diese aber vorübergehend abgegeben hat, ist nach wie vor dafür verantwortlich, dass hierdurch der Informationszugang nicht unterbunden wird.

Absatz 7 regelt die Zuständigkeit für die Fälle des § 3 Abs. 4, d.h. den Informationszugang bei privaten Stellen.

 

Zu § 7

Entscheidung über den Antrag

Die Vorschrift regelt die verfahrensrechtlich äußerst bedeutsame Fristenregelung für den Informationszugang. Diese folgt regelungstechnisch den Vorgaben der Aarhus-Konvention bzw. der Neufassung der Umweltinformationsrichtlinie, so dass auch für die Zukunft in diesem wichtigen Punkte Regelungskonsistenz sichergestellt ist. Ergänzend wird eine Ablehnungsfiktion bei Untätigkeit der angegangenen Stelle eingeführt. Die Vorschriften vermitteln den Anspruch auf Einhaltung der Fristen als eigenständiges (Hilfs-)Recht des Antragstellers.

Absatz 1 enthält in Satz 1 die Fristsetzung für den Zugang zu Informationen. Der Informationszugang ist unverzüglich (ohne schuldhaftes Zögern), spätestens aber binnen drei Wochen zu gewähren. Drei Wochen stellen hierbei im internationalen Vergleich einen mittleren Maßstab dar. Die Vorgabe orientiert sich an der EG-Verordnung über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (Verordnung 1049/2001). Satz 2 und Satz 3 legen fest, dass mit der Gewährung des Informationszugangs nicht zugleich die Richtigkeit der Information verbürgt wird. Allerdings ist auf bekannte Probleme hinzuweisen.

Absatz 2 stellt klar, dass auch ein Anspruch darauf besteht, dass Ablehnung oder die Entscheidung über die Beschränkung des Zugangs binnen der Dreiwochenfrist erfolgen müssen. Gleichzeitig sind die Begründungserfordernisse deutlich festgeschrieben. Allerdings gilt schon im Allgemeinen der Grundsatz, dass eine Bezugnahme allein auf den jeweiligen Gesetzestext nicht ausreicht, um eine Antragsablehnung zu tragen.

Absatz 3 regelt, unter welchen Bedingungen die Grundfrist von drei Wochen verlängert werden kann, und zwar auf sechs Wochen. Die Voraussetzungen sind unterschiedlich, je nachdem, ob es um Ablehnung oder Beschränkung bzw. Gewährung des Zugangs geht.

Absatz 4 stellt klar, dass eine Fristverlängerung zwar möglich ist, aber der Einwilligung (vorherigen Zustimmung) des Antragstellers bedarf.

Absatz 5 führt eine Ablehnungsfiktion für den Fall der Untätigkeit der angegangenen Stelle ein. Die Regelung ist erforderlich, um ein alsbaldiges Beschreiten des Rechtsweges zu ermöglichen. Unterschieden wird in Satz 1 und Satz 2 danach, ob eine Fristverlängerung beansprucht wurde. Satz 3 konstituiert ausdrücklich den Anspruch des Antragstellers auf Fristwahrung als eigenständiges subjektives Recht. Die Vorschrift ist auch in Zusammenhang mit § 19 Abs. 3 zu sehen. Der Informationsprozess ist danach grundsätzlich zulässig auch dann, wenn Streitgegenstand ausschließlich die Wahrung der Frist für die Informationserteilung ist. Hierbei ist zu beachten, dass Informationen grundsätzlich "unverzüglich" zu erteilen sind. Die Wahrung des subjektiven Hilfsrechtes ist insbesondere dann von Interesse, wenn Informationen "zeitgebunden" in dem Sinne sind, dass Kenntniserlangung vor einem bestimmten Zeitpunkt maßgeblich über den Wert der erhaltenen Information mit entscheidet.

 

Zu § 8

Kosten

Absatz 1 enthält die Regelungen zur Kostenerstattung. Das Gesetz verfolgt nicht den Ansatz, einen kostenfreien Informationszugang zu ermöglichen. Im Einklang mit der neuen Umweltinformationsrichtlinie werden die zu erstattenden Kosten aber auf die tatsächlichen Kosten für überlassene Informationsträger beschränkt (Satz 1 und 2). Kleine Mengen hiervon sind kostenfrei abzugeben (Satz 3). Satz 4 stellt nachdrücklich klar, dass der Arbeitsaufwand (Kosten des Personals der öffentlichen Stelle) nicht berücksichtigt werden darf, d.h. nicht erstattet werden muss. Tatsächliche Kosten sind hierbei die, wie sie typischerweise bei Fotokopien in Höhe von etwa 5 Cent pro Seite anfallen. Nicht zulässig wären hiernach Forderungen von 50 Cent, wie sie heute üblicherweise in Gebührenordnungen festgeschrieben sind. Mit dem Hinweis auf die Unzulässigkeit der Einbeziehung von "Gemeinkosten" soll Umgehungsversuchen vorgebeugt werden.

Die Vorschrift stellt einen Kompromiss dar, denn in gewissen Fällen - umfangreiche Unterlagen, farbige Pläne und dergleichen - können auch die tatsächlichen Kosten einen erheblichen Umfang erreichen. Für bestimmte herausgehobene Fälle ordnet deshalb Absatz 2 Kostenbefreiung an. Dies soll nach Satz 1 gelten für gemeinnützige Vereinigungen; gemeint ist der steuerrechtliche Begriff. Ebenso sind bedürftige Personen von Kosten freizustellen. Dies sind Personen ohne oder mit geringem Einkommen, typischerweise also Sozialhilfeempfänger. Nach Satz 2 soll dies auch gelten für jemanden, der ein "besonderes öffentliches Interesse" glaubhaft macht. Es wird auf ein "besonderes" Interesse abgestellt, weil der Gesetzentwurf davon ausgeht, dass die Freiheit des Zugangs zu Informationen immer im öffentlichen Interesse besteht. Der Antragsteller ist nicht gezwungen, sein Interesse darzulegen, denn der Anspruch besteht ohne Nachweis eines Interesses. Nur wenn er - über den Grundanspruch hinaus - Kostenfreiheit erreichen will, ist er gehalten, sein öffentliches Interesse darzulegen. Er muss dies dann allerdings nicht "beweisen", sondern nur "glaubhaft" machen, also schlüssig darlegen.

 

Zu § 9

Schutz öffentlicher Belange und der Rechtsdurchsetzung

Der Anspruch auf Zugang zu Informationen kann nicht ausnahmslos gewährt werden. Auch die Informationsfreiheit ist kein absolutes öffentliches Interesse. Die Vorschrift enthält eine erste Gruppe von Ausnahmen zum Schutz öffentlicher Interessen. Zum Schutz öffentlicher Belange einschließlich der Rechtsdurchsetzung grenzt sie den umfassenden Informationszugangsanspruch wieder ein. Die Vorschriften sind als zwingende Vorschriften und nicht als Ermessensvorschriften gestaltet: Bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen besteht der Anspruch nicht. Alle Vorschriften haben als Regelungsziel, dass der Zugang zu Informationen nur dann verweigert werden soll, wenn ("soweit und solange") durch die Freigabe der Informationen die Gefahr eines Schadens entstünde. Der Schädigungsgrad, der die Freigabe der Informationen rechtfertigen kann, ist je nach den betroffenen Schutzgütern unterschiedlich festgelegt. Die Vorschriften sind eng auszulegen ("soweit"); insbesondere ist festgehalten, dass der Schutz bestimmter Güter nur für eine bestimmte Zeit aufrechtzuerhalten ist ("solange"). Die entsprechenden Gefährdungen haben konkret zu bestehen. Ein einfaches "Berühren" öffentlicher Interessen reicht nicht aus, um den Zugang zu Informationen zu verweigern. Um dies deutlich zu machen, werden einige beispielhafte Rückausnahmen formuliert. Eine weite Fassung der Schädigungsklauseln ("Gefährdung des öffentlichen Wohls") wird ausdrücklich vermieden.

Absatz 1 betrifft den Schutz bestimmter hochrangiger öffentlicher Interessen, nämlich verschiedene Aspekte des Staatswohls. Die Benutzung des Wortes "schädigen" bedeutet, dass nach den Umständen des Einzelfalles klar sein muss, dass eine Freigabe der begehrten Information mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden führen würde. Die Vorschrift ersetzt die offene Staatswohlklausel der bisherigen Akteneinsichtsregelung für Beteiligte.

Absatz 2 Nr. 1 betrifft den Ablauf von Gerichts- oder Disziplinarverfahren. Eine "erhebliche Beeinträchtigung" des Schutzgutes des "Verfahrensablaufs" läge beispielsweise dann vor, wenn einem Betroffenen die Rechtsverfolgung in einem Gerichtsverfahren nicht unerheblich erschwert würde. Eine unerhebliche Beeinträchtigung, etwa eine geringe zeitliche Verzögerung, kommt nicht in Betracht.

Absatz 2 Nr. 2 schließlich stellt auf eine konkrete Gefährdung eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens ab. Schutzgut ist hier der Erfolg des Verfahrens, nicht das Verfahren als solches.

Absatz 3 enthält drei beispielhafte Rückausnahmen betreffend den Zugang zu Informationen, die die Schutzgüter des Absatzes 1 berühren. Nr. 1 betrifft die Kommunikation zwischen der Bundesregierung und den Organen der Europäischen Union. Beispielhaft werden die Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 226 des EG-Vertrages angesprochen. Diese Vertragsverletzungsverfahren betreffen die mangelhafte Anwendung oder Umsetzung von Gemeinschaftsrecht durch die Bundesrepublik. Die praktische Situation hinsichtlich dieser Dokumente ist derzeit so, dass die Organe der Europäischen Union - insbesondere die Kommission - den Zugang (mit dem Hinweis auf den Schutz internationaler Beziehungen) hierzu mit dem Hinweis verweigern, die Bundesregierung sei nicht einverstanden, während die Bundesregierung regelmäßig erklärt, die Organe der Union seien nicht einverstanden. Das Gesetz schreibt vor, dass für diese herausgehobenen und klar abzugrenzenden Fälle der Ausnahmegrund des Schutzes internationaler Beziehungen nicht greift. Es ist schlechterdings nicht ersichtlich, welcher Schaden dadurch entstehen soll, wenn der Bürger erfährt, mit welchen Argumenten etwa die Kommission gesetzgeberisches Fehlverhalten der Bundesrepublik angreift und mit welchen Argumenten diese sich wiederum zu verteidigen sucht. Zugleich wird festgehalten, dass in diesem besonderen Fall die zugehörige Kommunikation mit den Bundesländern dem öffentlichen Zugriff unterliegt. Auch hier ist nicht ersichtlich, wie durch die Informationsfreigabe ein Schaden entstehen sollte. Nr. 2 schließlich betrifft einen Teilausschnitt des Schutzgutes "Landesverteidigung". Das Gesetz trifft hier die Wertung, dass zumindest im Falle der Umwandlung (Konversion) militärischer Flächen im Allgemeinen sowie der zivilen Nutzung von Flughäfen im Besonderen das öffentliche Interesse am Informationszugang ein etwaiges Geheimhaltungsinteresse öffentlicher Informationsinhaber überwiegt.

 

Zu § 10

Schutz des behördlichen Entscheidungsbildungsprozesses

Die Vorschrift soll einen Kernbereich exekutiver Tätigkeit schützen. Die Norm steht im Mittelpunkt des Spannungsverhältnisses der Reichweite eines "Amtsgeheimnisses" und der Öffentlichkeit von Verwaltungstätigkeit. Der Gesetzentwurf folgt strukturell der entsprechenden Regelung des Schleswig-Holsteinischen Informationsfreiheitsgesetzes. Die Vorschrift ist in wesentlichen Zügen den Vorschriften über die Akteneinsicht von Beteiligten im Verwaltungsverfahren nachgebildet. Grundsatz ist, dass Geheimhaltung nicht um ihrer selbst willen gestattet ist, sondern nur dann zulässig sein kann, wenn anders ein Schaden entstünde. Ein Schaden kann nach den Grundvorstellungen dieses Gesetzes nicht dadurch entstehen, dass die sachlichen Kriterien für eine Entscheidung öffentlich und frühzeitig bekannt werden, da die Förderung des öffentlichen Diskurses in Dingen, die die Öffentlichkeit betreffen, zu den Zielen dieses Gesetzes gehört.

Der behördliche Entscheidungsbildungsprozess wird nach diesen Vorschriften zunächst einmal dadurch geschützt, dass der öffentliche Zugriff auf (unmittelbar) entscheidungsvorbereitende Arbeiten beschränkt wird (Absatz 1). Die Vorschrift bindet den Mangel des Anspruchs zusätzlich materiell an die (absehbare) Vereitelung des Erfolgs der angestrebten Entscheidung und formell an den Charakter von Dokumenten ("Entwürfe"). Ein pauschaler Schutz des "laufenden verwaltungsbehördlichen Verfahrens", wie etwa in der Ursprungsfassung des Bundesumweltinformationsgesetzes, ist nicht gemeint. Nur bestimmte Typen von Dokumenten sind dem Zugriff entzogen, dies auch nicht immer und jedenfalls nicht auf Dauer.

Absatz 2 gibt eine Reihe von Regelbeispielen an, die nicht die Arbeiten zur unmittelbaren Vorbereitung betreffen. Nr. 1 betrifft zunächst Gutachten, etwa ein Rechtsgutachten, welches das Rechtsamt für eine Naturschutzbehörde erstellt, aber auch verwaltungsexterne Gutachten. Es besteht kein Anlass, den Zugang zu (verwaltungsexternen) Gutachten deshalb zu behindern, weil diese etwa noch "bewertet" werden müssten. Nr. 2 stellt insbesondere auf Stellungnahmen wie etwa solche der Träger öffentlicher Belange in Planungsverfahren ab. Hierher gehören auch verwaltungsseitig erstellte Vorlagen für politische Gremien. In den Akten festgehaltene Auskünfte sind von Nr. 3, Ergebnisse der Beweiserhebung von Nr. 4 erfasst. Gemeinsam ist diesen Unterlagen, dass sie nur entscheidungserhebliche Tatsachen, Vorgänge und dgl. betreffen, aber beispielsweise nicht Entscheidungsvorschläge und insofern weder Entwürfe von Entscheidungen noch Arbeiten zu deren unmittelbarer Vorbereitung darstellen.

Absatz 3 hält fest, dass solche Unterlagen, die alsbald vernichtet werden, nicht dem Zugangsrecht unterliegen.

Absatz 4 ergänzt die Ausschlusstatbestände des Absatzes 1 dahingehend, dass ein gewisser Kernbereich behördlicher Entscheidungsfindungstätigkeit (auf Dauer, vgl. Absatz 4 Satz 2), nämlich der eigentliche Beratungsvorgang, dem Zugriff der Öffentlichkeit entzogen wird. Die Vorschrift lehnt sich an eine entsprechende Klausel des Umweltinformationsgesetzes ("Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden") sowie die hierzu ergangene Rechtsprechung an. Schutzgegenstand sind danach nicht die Beratungsgegenstände und nicht die Ergebnisse der Beratung, sondern nur die Beratung als solche. Darüber hinaus sind nur "vertrauliche" Beratungen geschützt. Nicht jede Beratung ist demnach vertraulich. Die Vertraulichkeit ergibt sich aus dem Vergleich mit den sonstigen (öffentlichen) Schutzgütern dieses Gesetzes, die eine Geheimhaltung erlauben (vgl. § 9); sie kann sich auch aus Absatz 1 ergeben. Dient eine Beratung der unmittelbaren Vorbereitung der Entscheidungsfindung, kann deren Protokoll geheim gehalten werden.

Absatz 5 stellt klar, dass auch das Regierungsgeheimnis der Bundesregierung nicht mehr unbeschränkt gewahrt bleiben soll. Ein sachlicher Grund, warum beispielsweise Kabinettsvorlagen generell nicht zugänglich sein sollen, ist nicht ersichtlich.

Absatz 6 Satz 1 schließlich hält (grundsätzlich) als Ende der Geheimhaltungsfrist das Ende des Verfahrens fest. Dies entspricht dem Sinn der Vorschriften dieses Paragraphen, die auf den Schutz der Entscheidungsfindung abstellen. Ein verschärfter Schutz gilt nach Satz 2 allerdings für die Protokolle vertraulicher Beratungen, die dauerhaft dem öffentlichen Zugriff entzogen werden. Nicht aufgehoben werden im Übrigen diejenigen Vorschriften dieses Gesetzes, soweit sie andere Schutzgüter, etwa den Schutz personenbezogener Daten, betreffen.

 

Zu § 11

Schutz personenbezogener Informationen

Die Vorschrift formuliert den Schutz personenbezogener Informationen. Da der Gesetzentwurf einen strengen Schutz originärer privater Bereiche verfolgt, wird nicht auf den engeren Begriff der "Daten", sondern auf den weiteren Begriff der "Informationen" abgehoben. Der Schutz personenbezogener Informationen ist strenger als der von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen. Eine allgemeine Abwägung zwischen schutzwürdigen Belangen von Betroffenen und dem Informationsinteresse der Allgemeinheit ist nicht vorgesehen. Das Gesetz geht in Absatz 1 vielmehr davon aus, dass personenbezogene Informationen grundsätzlich schutzwürdig sind und nur im Fall einzeln benannter (Rück-) Ausnahmen zugänglich gemacht werden dürfen. Die Rückausnahmen orientieren sich an den entsprechenden Regelungen der Datenschutzgesetze des Bundes und der Länder.

Absatz 2 ist regelungstechnisch gleichfalls eine Rückausnahme und betrifft die Freigabe genau bezeichneter Informationen von Amtsträgern. Zur "dienstlichen Anschrift" gehört hierbei gegebenenfalls auch die E-Mail-Adresse.

Nach Absatz 3 ist die oder der Betroffene bei Freigabe personenbezogener Informationen zu benachrichtigen. Dies entspricht dem verfassungsrechtlich verankerten Grundsatz des informationellen Selbstbestimmungsrechts. Soweit eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Belange möglich erscheint, ist die oder der Betroffene mit Blick auf einen effektiven Rechtsschutz vorher anzuhören. Das Verfahren ist unter Beachtung der Fristenregelung des § 7 zu gestalten.

 

Zu § 12

Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen

Die Vorschrift schützt Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse. Der Begriff des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses ist richterrechtlich entwickelt worden und nicht umstritten. Insofern bedürfte eine Begriffsbestimmung keiner Aufnahme in das Gesetz. Sie wird hier im Interesse der (Informationssuchenden) Gesetzesanwender gleichwohl aufgenommen.

Nicht jedes Betriebs- und Geschäftsgeheimnis ist nach Absatz 1 Satz 1 grundsätzlich geheim zu halten. Es ist vielmehr eine Abwägung zwischen Offenbarungsinteresse der Allgemeinheit und schutzwürdigen Belangen der Betroffenen vorzunehmen. Anders als im Falle personenbezogener Daten ist die Freigabe nicht nur für Fälle genau bezeichneter Rückausnahmen erlaubt. Satz 2 ordnet die entsprechende Anwendung für Rechte zum Schutz des geistigen Eigentums an.

Absatz 2 übernimmt eine im Anlagengenehmigungsrecht verbreitete Regulierung, wonach einmal eine Kennzeichnungspflicht für Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse eingeführt wird und zum anderen eine Verpflichtung, gegebenenfalls einen weitestmöglichen Informationszugang durch Vorlage entsprechender Zusammenfassungen zu ermöglichen.

Absatz 3 enthält die richterrechtlich entwickelte Begriffsbestimmung des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses.

Absatz 4 formuliert, dass bestimmte Informationen nicht als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse zu werten sind, sei es wegen Offenkundigkeit (Nr. 1), sei es, weil hier gesetzgeberisch festgelegt wird, dass das Offenbarungsinteresse der Öffentlichkeit das Geheimhaltungsinteresse der öffentlichen Stelle und der Betroffenen überwiegt (Nr. 2 - 7).Von den letzteren Punkten betreffen Ziffer 2 Angaben über Gesundheitsgefährdungen, Ziffer 3 Angaben über Lebensmittel, wie sie nach dem Entwurf der Bundesregierung für ein Verbraucherinformationsgesetz (Bundestagsdrucksache 14/8738) für die Öffentlichkeit bestimmt waren, und die Ziffern 4. - 6. bestimmte wirtschaftliche Informationen im Zusammenhang mit Subventionen, Auftragsvergaben und gezahlten Entgelten. Die hier formulierten Rückausnahmen sollen auch als Leitlinien für die Abwägung nach Absatz 1 dienen.

Absatz 5 steuert in entsprechender Anwendung des § 11 Abs. 1 die Abwägung nach Absatz 1 (mit).

Absatz 6 verankert ein Anhörungsgebot. Ein solches ist auch hier verfassungsrechtlich, insbesondere im Interesse eines effektiven Rechtsschutzes Betroffener, geboten. Auch hier darf das Vorliegen einer Drittbetroffenheit nicht zum Anlass genommen werden, die strenge Fristenregelung des § 7 zu unterlaufen.

 

Zu § 13

Einwilligung des Betroffenen

Im Bereich des Schutzes von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen sowie von personenbezogenen Informationen sind Fälle denkbar, in denen die öffentliche Stelle zwar von sich aus mit Blick auf die §§ 11 oder 12 dieses Gesetzes Informationen nicht gegen den Willen der Betroffenen freigeben dürfte oder in dieser Hinsicht unentschieden ist, andererseits die oder der Betroffene gleichwohl nichts gegen die Bekanntgabe hätte. Im Interesse einer möglichst raschen Klärung ohne unnötige Auseinandersetzung formuliert Absatz 1 den Anspruch darauf, dass die Behörde die oder den Betroffenen um Zustimmung zur Freigabe ersucht. Dies kann insbesondere auch hilfreich sein in den Fällen, in denen eine Abwägung wie nach § 12 Abs. 1 sich schwierig gestaltet. Absatz 2 enthält eine besondere Schutzklausel für solche Fälle, in denen Informationen freiwillig übermittelt wurden; die Formulierung folgt der entsprechenden Regelung des Umweltinformationsgesetzes. Absatz 3 regelt, dass besondere Kategorien von Daten nur mit Einwilligung (vorheriger Zustimmung) des Betroffenen freigegeben werden dürfen.

 

Zu § 14

Beschränkter Informationszugang

Die Vorschrift stellt in Absatz 1 Satz 1 klar, dass in den Fällen, in denen bestimmte Teile begehrter Informationen nicht zugänglich gemacht werden dürfen, der Anspruch auf die übrigen Teile der Informationen nach wie vor besteht. Die Tatsache, dass bestimmte Teile einer Information nicht freigegeben werden dürfen, darf also nicht dazu führen, dass die gesamte Information vorenthalten wird. So kann etwa der Personenbezug einer Information schutzwürdig sein, aber möglicherweise dem Schutz personenbezogener Informationen hinreichend durch Namensschwärzung Rechnung getragen werden. In einem solchen Fall würde Anspruch auf Zugang zur beantragten Information mit Ausnahme des Namens bestehen. Für die seltenen Fälle, in denen eine Absonderung zu schützender Informationen nicht möglich ist, sieht Satz 2 ein hilfsweises Auskunftsrecht vor.

Werden Informationen nur teilweise zugänglich gemacht, muss für den Antragsteller ersichtlich sein, wo Lücken bestehen. Einen Anspruch, der dies sichert, formuliert Absatz 2.

Absatz 3 formuliert einen allgemeinen Trennungsgrundsatz, damit im Interesse einfachen und schnellen Informationszugangs kein besonderer Aufwand für die Trennung von Informationen mit entsprechender Zeitverzögerung erfolgen muss.

 

Zu § 15

Erschließung von Informationen

Die Vorschrift konstituiert eine Pflicht zur Erstellung gewisser "Zeigerinformationen". Die hier geregelte Erstellung von Organisationsplänen, Aktenordnungen und Registern soll der Öffentlichkeit einerseits leichter ermöglichen, an Informationen heranzukommen, dient aber andererseits auch durchaus dazu, zu vermitteln, welche Informationen überhaupt vorhanden sind.

Absatz 1 regelt in Satz 1 die Grundverpflichtung zur Erstellung von Organisationsplänen, Aktenordnungen und Registern. Satz 2 enthält die Verpflichtung zur fortlaufenden Aktualisierung des Registers. Satz 3 schließlich ordnet an, dass das Register grundsätzlich auch elektronisch, insbesondere über das Internet, zugänglich sein soll.

Absatz 2 gibt auf der Grundlage von Dokumenten eine Grundstruktur der Gliederung des Registers vor. Die Vorschrift ist - auch in ihrem Zusammenhang mit Absatz 1 - der Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (Verordnung 1049/2001) nachempfunden.

Absatz 3 folgt internationalen Leitbildern, indem unterstellt wird, dass an zugänglichen Informationen, die mehrfach nachgefragt werden, ein besonderes öffentliches Interesse besteht und legt der öffentlichen Stelle auf, diese Information alsdann im Internet bereitzustellen. Der Begriff "mehrfach" wird im Gesetz nicht definiert. Jedoch dürfte nach dreimaliger Frage in der Regel diese Tatbestandsvoraussetzung erfüllt sein.

Absatz 4 knüpft an den formellen Status eines Dokuments an und ordnet im Rahmen einer Soll- Vorschrift an, dass Informationen, die ohnehin bereits elektronisch aufbereitet sind, auch veröffentlicht werden.

Absatz 5 stellt klar, dass der Schutz öffentlicher und privater Interessen auch im Zusammenhang mit dem Aufbau und der Zugänglichkeit des Registers gilt.

 

Zu § 16

Statistiken

Bereits jetzt überwachen die Datenschutzbeauftragten der vier Bundesländer, in denen Informationszugangsgesetze vorliegen, die Durchführung des Gesetzes und führen Statistiken. Diese helfen in erheblichem Umfange, die politische Diskussion um die Informationsfreiheit in sachliche Bahnen zu lenken bzw. dort zu halten. Dies wird hier aufgegriffen und mit einer Grundstrukturierung zur Verpflichtung gemacht, auch, um eine Vollständigkeit bei der Berichterstattung zu erleichtern bzw. zu ermöglichen.

 

Zu § 17

Verordnungsermächtigung

Die Vorschriften der §§ 15 und 16 sind zwar für sich anwendbar, aber knapp gehalten. Um eine Flexibilität für die Anwendungspraxis zu ermöglichen, wird in dieser Vorschrift eine Verordnungsermächtigung zur näheren Ausgestaltung der Anforderungen nach den §§ 15 und 16 konstituiert.

 

Zu § 18

Anrufung des Bundesbeauftragten für den Datenschutz

Rechtsschutz in Streitigkeiten um den Zugang zu Informationen ist - auch mit Blick auf die nachfolgend getroffenen Regelungen zur Anpassung der Verwaltungsgerichtsordnung - unverhältnismäßig teuer und langsam. Die Vorschrift bietet mit der Einbindung des Datenschutzbeauftragten, der damit die Funktion eines Informationsbeauftragten erhält, eine gewisse Kompensation (Absatz 1 Satz 1). Das Institut des Informationsbeauftragten, die oder der gleichzeitig für den Datenschutz zuständig ist, folgt internationalen Vorbildern, aber auch entsprechenden Regelungen in den bestehenden Landesinformationsfreiheitsgesetzen. Diese haben sich nach dem derzeitigen Stand der Erkenntnis bewährt. Zur Klarstellung wird in Satz 2 darauf hingewiesen, dass die Regelungen über den gerichtlichen Rechtsschutz unberührt bleiben.

Besondere Regelungen für die Aufgaben und Befugnisse der oder des Datenschutzbeauftragten im Hinblick auf die Durchführung dieses Gesetzes werden nicht getroffen. Es werden stattdessen in Absatz 2 die vorhandenen Regelungen des Bundesdatenschutzgesetzes für anwendbar erklärt. Dies gilt hiernach nicht nur für die Anrufung des Datenschutzbeauftragten nach Absatz 1, sondern auch für andere Aufgaben, wie sie dem Datenschutzbeauftragten obliegen, insbesondere dessen (jährliche) Berichtspflicht.

 

Zu § 19

Anwendung der Verwaltungsgerichtsordnung

Die Vorschrift regelt, wie die Verwaltungsgerichtsordnung im Rahmen des Rechtsschutzes im Streit um den Zugang zu Informationen angewendet werden soll. Weitere Vorschriften, die aber eine Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung bedingen, finden sich in Artikel 3 dieses Gesetzes.

Absatz 1 weist Streitigkeiten über den Zugang zu Informationen der Verwaltungsgerichtsbarkeit zu. Dies ist insoweit nur eine Klarstellung, als die Rechtsprechung im Zusammenhang mit dem Umweltinformationsgesetz und den Länderinformationsgesetzen dies durchweg auch so gesehen hat. Wegen des umfassenden Anwendungsbereichs dieses Gesetzes ist die Klarstellung des Absatzes 1 aber wünschenswert.

Absatz 2 regelt, dass jedem Gerichtsverfahren ein Vorverfahren (Widerspruchsverfahren) vorgeschaltet ist. Dies entspricht einer Vorgabe unter anderem der Aarhus-Konvention und stellt insoweit eine Regelungskonsistenz für die Zukunft sicher. Die Zuständigkeiten für den Erlass des Widerspruchsbescheides nach der Verwaltungsgerichtsordnung bleiben - ohne dass dies ausdrücklich geregelt werden müsste - unberührt.

Absatz 3 greift die Erfahrung auf, dass Informationsprozesse einerseits schnell sein müssen, um einem Antragsteller eine konkret relevante Information vermitteln zu können, andererseits Gerichtsverfahren gerade im Prozess um Zugang zu Informationen aber sehr lang sind. Es wird deshalb - eine Regelungsstruktur aus den Pressegesetzen zum Gegendarstellungsanspruch und Ergebnisse der Rechtsprechung zum presserechtlichen Auskunftsanspruch aufgreifend - in Satz 1 geregelt, dass gerichtliche Streitigkeiten um den Zugang zu Informationen im Verfahren der einstweiligen Anordnung ausgetragen werden. Eine Eilbedürftigkeit braucht nicht begründet zu werden (Satz 2), die Durchführung des Verfahrens nach § 123 VwGO setzt mithin lediglich den Antrag bei dem zuständigen Gericht voraus. Das Verfahren der einstweiligen Anordnung soll abschließend sein (Satz 3),wobei die Durchführung einer mündlichen Verhandlung aber freigestellt bleibt (Satz 4). Nach Satz 5 ist der Antrag nach § 123 VwGO schon vor Durchführung des Vorverfahrens - sowohl vor dessen Abschluss, als auch vor dessen Einleitung - zulässig. Damit soll den Fällen Rechnung getragen werden, in denen eine zeitnahe Erteilung von Informationen für deren Wert von hoher Bedeutung ist. Die Vorschrift ist im Zusammenhang mit § 7 Abs. 5 Satz 3 zu sehen, wonach der Anspruch auf Fristwahrung ein eigenständiges subjektives (Hilfs-)Recht des Antragstellers ist.

 

Zu § 20

Verhältnis zu anderen Informationszugangsrechten

Nach dieser Vorschrift bleiben Rechtsvorschriften, die einen weitergehenden Zugang zu Informationen ermöglichen, unberührt. Ausdrücklich wird hier nicht die Formulierung gewählt, weitergehende Ansprüche könnten unberührt bleiben. Hierdurch soll von vornherein dem möglichen Missverständnis oder dem Auslegungsversuch vorgebeugt werden, nur die Ansprüche würden weiterreichen, während über die Ausnahmevorschriften insoweit geschwiegen sei. Gemeint ist mithin, dass das vorliegende Gesetz ein Minimum an Informationszugang gewährleisten soll. Das Gesetz geht davon aus, dass schützenswerte Interessen im Gesetz selber erschöpfend benannt sind.

 

Zu Artikel 2

Anpassung von Rechtsvorschriften

Die Vorschrift ist im Zusammenhang mit § 20 zu sehen. Sie fordert eine informationsrechtliche "Rechtsbereinigung", um für die Zukunft sicherzustellen, dass Streitigkeiten darüber vermieden werden, dass das vorliegende Gesetz das Minimum des Informationszugangs bei öffentlichen Stellen sichert.

 

Zu Artikel 3

Änderung des Einführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz

Die Vorschrift stellt in Ergänzung zu § 20 klar, dass auch bei Streitigkeiten um den Zugang zu Informationen bei Justiz- und Vollzugsbehörden der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist.

 

Zu Artikel 4

Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung

Verfahren vor den Verwaltungsgerichten dauern zu lange und sind zu teuer. Dies ist im Hinblick darauf, dass es in dieser Gerichtsbarkeit regelmäßig um die Durchsetzung von Bürgerrechten gegen den Staat geht, allgemein zu beklagen. Für den Fall des Streits um den Zugang zu Informationen entsteht hierdurch aber eine Situation, die gerade in streitigen Fällen das gesetzlich eingeräumte Informationszugangsrecht wertlos macht, denn der Wert von Informationen nimmt regelmäßig mit verstreichender Zeit ab. Dieses Gesetz sieht nunmehr eine maßvolle Anpassung der Verwaltungsgerichtsordnung vor, um die Probleme des Zeitablaufs und der Kosten zumindest im Ansatz handhabbar zu machen.

Zu Nr. 1: Hiermit wird eine sachliche Zuständigkeit innerhalb der Verwaltungsgerichtsbarkeit konstituiert. Damit soll sicher gestellt werden, dass es in jedem Gericht einen Spruchkörper gibt, bei dem alle Verfahren betreffend den Zugang zu Informationen einlaufen.

Zu Nr. 2: § 44a der Verwaltungsgerichtsordnung besagt, dass innerhalb eines Verwaltungsverfahrens Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden können. Für das durch dieses Gesetz konstituierte selbstständige Informationszugangsrecht gilt dies nicht. Die Änderung hat insoweit nur klarstellende Funktion. Für die Fälle aber, in denen im Verwaltungsverfahren weitergehende Informationszugangsrechte als nach diesem Gesetz bestehen, bedeutet die Vorschrift, dass auch diese nunmehr unabhängig von der Auseinandersetzung um die Sachentscheidung angefochten werden können.

Zu Nr. 3: Die Verwaltungsgerichtsordnung enthält bisher keine zwingende Frist, binnen derer über einen Widerspruch gegen eine Verwaltungsentscheidung entschieden werden muss. In Anlehnung an die Frist des § 7 Abs. 1 dieses Gesetzes wird auch die Frist für die Entscheidung über den Widerspruch in Absatz 1 mit drei Wochen angesetzt. Absatz 2 enthält entsprechend dann die Regelung für die Fristverlängerung. Absatz 3 Satz 1 stellt klar, dass der Antragsteller (dann auch Widerspruchsführer) den gerichtlichen Rechtsweg beschreiten kann, wenn die genannten Fristen überschritten sind. Satz 2 enthält eine Sanktion für die Widerspruchsbehörde, sollte diese nicht rechtzeitig entscheiden.

Zu Nr. 4: Die Vorschrift des § 99 Absatz 2 VwGO regelt das sogenannte "in camera-Verfahren" für Streitigkeiten um Zugang zu Informationen, soweit Rechtsgrundlage des Informationsanspruches die VwGO selber ist. Die Regelungen werden hier in entsprechender Anwendung für den Informationsprozess übernommen.

Zu Nr. 5: Da nach diesem Gesetz die gerichtliche Auseinandersetzung um den Zugang zu Informationen im Verfahren der einstweiligen Anordnung ausgefochten werden soll, wäre nach den Regeln der Verwaltungsgerichtsordnung der Instanzenzug mit der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichtes beendet. Da es geboten ist, zumindest in grundsätzlichen Fragen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zu erhalten, wird § 152 der Verwaltungsgerichtsordnung entsprechend angepasst.

 

Zu Artikel 5

Änderung des Gerichtskostengesetzes

Gerichtsverfahren, in denen um den Zugang zu Informationen gestritten wird, sind auch wegen der überproportional hohen Kosten problematisch. Die Vorschrift bewirkt eine Kostendämpfung, indem der Streitwert für derartige Verfahren bei der niedrigstmöglichen Schwelle (300 Euro) angesetzt wird. Der Streitwert gilt alsdann auch für die Berechnung der Anwaltsgebühren.

 

Zu Artikel 6

Inkrafttreten

Die Vorschrift regelt das Inkrafttreten des Gesetzes.